03 июня 2017г.
В единой системе исполнительной власти органы государственного управления в установленной сфере деятельности вправе осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг, специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности [1], самостоятельно разрабатывать меры по их реализации в пределах полномочий и в порядке, определяемом Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, в том числе статусными, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, положениями о соответствующих органах, а также регламентами в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг и другими нормативными предписаниями [2].
Федеральное законодательство предусматривает возможность децентрализации публичного управления в сфере установленных функций органов исполнительной власти. Так, в статьях 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) Конституции России непосредственно устанавливаются правовые основания для договорного делегирования осуществления части административных полномочий внутри системы государственного управления по соглашению между федеральными и региональными органами исполнительной власти и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, с сохранением подотчетности и подконтрольности исполнения переданных полномочий [3]. В 2014 г. статьей 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вводится - наряду с расширением права субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления не только отдельными государственными полномочиями по предметам их собственного ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам, но и дополнительно отдельными государственными полномочиями Российской Федерации в данной сфере - новый механизм формирования компетенции органов местного самоуправления, а именно перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6.1). Вместе с тем срочность законодательной делегации полномочий регионов на муниципальный уровень и широта управленческого усмотрения не исключают вероятность последующей их централизации, т.е. «реверсивность», в будущем и при государственно-муниципальном перераспределении полномочий, и при применении мер конституционно -правовой и административной ответственности и иных мер принуждения в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц [4].
Конституционным Судом России в постановлениях от 1 декабря 2015 г. № 30-П, от 18 мая 2011 г. № 9- П и от 7 июля 2011 г. № 15-П констатируется, что передаваемые государственные полномочия занимают значительное место в деятельности органов муниципальных образований верхнего территориального уровня - муниципальных районов, городских округов (в том числе городских округов с внутригородским делением), а затраты на реализацию таких полномочий во многих случаях достигают существенной (примерно третьей) части местных бюджетов, в то время как передача органам местного самоуправления сельских и городских поселений государственных полномочий на практике не имеет широкого распространения и происходит только в прямо оговоренных законом случаях [5].
В Башкортостане правовое регулирование объема и содержания полномочий и финансовых обязательств органов местного самоуправления в связи с передачей осуществления части административных полномочий выражается преимущественно в форме наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными собственными (неделегированные федеральные) государственными полномочиями республики. В соответствии с Законом Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 260-з и в порядке, установленном Законом Республики Башкортостан от 21 июня 2005 г. № 190-з, переданы на неограниченный срок такие полномочия по предметам совместного ведения в 11 сферах и областях государственного управления и по каждому делегированному полномочию определяются расчеты нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из регионального бюджета [6]. Согласно названному Закону от 21 июня 2005 г. отдельными государственными полномочиями одновременно наделяются органы местного самоуправления вида (видов) муниципального образования или отдельного (отдельных) муниципального образования (ч.4 ст.2); обязательным условием рассмотрения законопроекта является наличие заключения высшего должностного лица (ч.4 ст.3); принятие соответствующего закона после внесения в парламент законопроекта о бюджете Республики Башкортостан на очередной финансовый год и плановый период не допускается (ч.5 ст.3).
Во исполнение конституционных установлений (ст. 132, часть 2, Конституции Российской Федерации, ст. 114 Конституции Республики Башкортостан [7]) в упомянутом Законе предусматривается, что передача органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств производится не позднее 14 дней со дня вступления в силу бюджетного закона на очередной финансовый год и плановый период (ч.2 ст.5), пресекается вмешательство в регулирующие, распорядительные, контрольные функции органов местного самоуправления (ч.1 ст. 6), устанавливаются периодичность контроля за осуществлением переданных полномочий со стороны уполномоченных республиканских органов исполнительной власти (п.9 ч.2 ст.4), определяются обстоятельства, которые могут послужить основанием для внесения законопроекта об отзыве отдельных государственных полномочий и вытекающие последствия в случае негативной правовой оценки качества выполнения таких полномочий (ч.3 - 5 ст. 9).
Помимо закона общего действия, органы местного самоуправления городского округа город Уфа, в рамках дискреции законодателя, до 1 июля 2015 г. были наделены отдельными государственными полномочиями по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, Законом Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 261-з и отдельными государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на 2012 - 2014 годы Законом Республики Башкортостан от 5 декабря 2011 г. № 459-з [8].
Законодатель республики не обращался в правовом регулировании к государственно-муниципальному перераспределению компетенции. Как известно, в результате принятия федеральных законов от 27 мая 2014 г. «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 декабря 2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», от 3 февраля 2015 г. «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] расширены формы участия субъектов федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления и распределении компетенции между данными уровнями публичной власти, что выражается в усилении «степени концентрации возлагаемых на органы местного самоуправления публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение» [10].
Законодательные новации одобряются вышестоящими властными структурами, а несогласные прибегают к судебной защите самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий [11]. Ученые же со ссылками на правовые позиции органа конституционной юстиции предлагают научно обоснованные критерии определенности компетенции муниципалитетов с тем, чтобы обеспечить необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления, как при наделении их отдельными государственными полномочиями, так и при перераспределении закрепленных полномочий, и тем самым предотвратить «огосударствление» местного самоуправления в функциональном и в организационном смысле [12].
Конституционный Суд указал, что местное самоуправление «по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично- территориальной самоорганизации населения» (в этом качестве органы местного самоуправления призваны обеспечивать реализацию воли населения городских, сельских поселений и других территорий, на которых оно осуществляется) и «одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на конкретной территории функций демократического правового и социального государства», что означает допустимость возложения на органы местного самоуправления выполнения тех или иных имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач совместно с органами государственной власти как в порядке наделения их отдельными государственными полномочиями, так и в иных формах (Постановление от 26 апреля 2016 г.). В частности, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов государственной власти с органами местного самоуправления городских округов в пределах закрепленных за ними полномочий в целях наиболее эффективной реализации экологической функции, являющейся общей для всех уровней публичной власти (Постановление от 13 октября 2015 года № 26-П [13]). При этом интеграция местного самоуправления в систему единой публичной власти и поддержание в ней - на основе обеспечения баланса общегосударственных, региональных и местных интересов интересов - межуровневого взаимодействия, по мнению Суда, должны быть согласованы с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, компетенция муниципальных образований должна была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, а полномочия органов местного самоуправления подлежат взаимосогласованной регламентации с нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности и соразмерному обеспечению из соответствующих финансовых источников в целях покрытия расходов на их реализацию. Судья А.Н. Кокотов предполагает в изложенном особом мнении допустимость «сферы совместного ведения там, где полномочия государственных и муниципальных органов тесно переплетены, образуя то, что можно определить как общие дела государства и местного самоуправления», в то же время, по его мнению, изъятие основных полномочий ... у муниципальных (читай - коммунальных) органов «означает введение, по сути, чрезвычайной схемы управления» [11].
Конституционно - правовые основы и перспективы укрепления функциональной взаимосвязи муниципального и государственного управления в механизме реализации публичных функций и задач дополняются в порядке конкретизации положениями главы 6 «Гарантии эффективного функционирования публичной власти в Республике Башкортостан» Конституции Республики Башкортостан. В ней устанавливается, что взаимоотношения органов публичной власти между собой основаны на принципах добросовестности, открытости власти, координации, согласования процедур разработки и контроля реализации решений, а также взаимной ответственности за надлежащее государственное и муниципальное управление (ст. 101), органы государственной власти при осуществлении своих полномочий содействуют совместному благополучию, равноправию, сотрудничеству и интеграции территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в том числе в форме оказания им соразмерного финансового содействия, административной, правовой и инвестиционной помощи в зависимости от эффективности их участия в обеспечении комплексного социально-экономического развития республики (ст. 102).
Для современного этапа взаимосвязей региональных исполнительных органов государственной власти и муниципальной власти в целом преимущественно должны использоваться согласительные процедуры, что предопределяется правовой природой субъектов административных властных отношений, нормативным запретом на ограничение самостоятельности в исполнении принадлежащих им полномочий. Общность сфер и направлений их деятельности вытекает также из согласованных и сбалансированных целей и приоритетов социально-экономической политики, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления на уровне республики и муниципальных образований, содержащихся в разрабатываемых на среднесрочный или долгосрочный период документах стратегического планирования с учетом принципов преемственности и непрерывности, ресурсных ограничений и рисков [14]. В свою очередь, показатели результативности и эффективности решения задач стратегического управления используются для целей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления [15].
Тенденция к усилению государственной вертикали в сфере местного самоуправления в определенной степени объективна, отмечает В.И.Васильев. Он пришел к заключению о том, что «...Конституция, видимо, установила слишком высокую планку для организации местного самоуправления, закрепила не вполне реальную для данных исторических условий меру децентрализации управления. Пора признать, что мы просто не можем и в краткосрочной, и среднесрочной перспективе достигнуть этой высоты, т.е. выстроить местное самоуправление по европейским стандартам, заложенным в конституционную модель муниципальной власти» и, соответственно, установить на уровне районов и городов государственное управление, сменяющее местное самоуправление [12].
Мнение признанного специалиста в области организации властеотношений является поводом для постановки вопроса об эффективности и своевременности проведенных ранее, в начале нулевых, мероприятий по устранению из практики государственного строительства ряда субъектов Федерации, включая Башкортостан, и их правовой системы «местного государственного управления». В частности, в Конституции Республики Башкортостан в первоначальной редакции содержалась специальная глава IX «Местная власть», в ст. 108 которой на территории республики устанавливались два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление, в ст. 109 уровень действия системы местного государственного управления определялся начиная с районов и городов республиканского подчинения в лице представительного органа местной власти и местной администрации с назначением и освобождением глав администраций районов и городов Президентом Республики Башкортостан (ст. 95), притом что руководство органами государственного управления возлагалось на Кабинет Министров Республики Башкортостан в пределах его полномочий (ст. 103). Отмена постановлений и распоряжений глав районной и городской администрации являлась прерогативой Президента республики (ст. 105).
В статьях 7 и 86 Конституции (в редакции Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 г. № 94-з «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан») местные органы государственной власти в районах и городах Республики Башкортостан в лице выборных местных представительных органов государственной власти и администраций районов и городов, главы которых назначались и освобождались от должности Президентом Республики Башкортостан, названы в качестве субъектов, уполномоченных осуществлять государственную власть в Республике Башкортостан [16], как это вытекает из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Определения от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан [17].
В Конституции (в редакции Закона Республики Башкортостан от 3 декабря 2002 г. № 369-з) местные представительные и исполнительные органы государственной власти Республики Башкортостан перечисляются в числе уполномоченных осуществлять государственную власть (ст. 6, 100); такие органы создаются в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав республики (ими являются согласно ст.ст. 101 и 64 районы, составные административно-территориальные единицы, приравненные к районам, и города республиканского подчинения). Местные органы государственной власти формируются населением как непосредственно, так и через своих представителей, при этом местные исполнительные органы государственной власти входят в систему республиканских органов исполнительной власти и возглавляются избираемым на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании главой, кандидатуру которого вправе предлагать Президент республики (ст. 87) [18].
В настоящее время конституционные положения о системе местного государственного управлении отсутствуют, хотя в тот период были предприняты усилия по сохранению такой децентрализованной системы публичного управления с учетом географических (например, территория самого крупного из районов Белорецкого района и города Белорецк как составной административно-территориальной единицы, приравненной по статусу к районам, по площади превышает территории взятых вместе нескольких европейских государств при средней плотности сельского населения— 2 человека на км², что является наименьшим показателем в республике) исторических, экономических и иных факторов [7]. На современном этапе элементы из применявшего регионального правового регулирования на верхнем территориальном уровне местного самоуправления частично возрождаются вновь, потому изучение накопленной правоприменительной практики децентрализации в публичном управлении диктуется объективными потребностями поиска мер по повышению эффективности функционирования управленческих структур и устранению административных барьеров для развития предпринимательства и экономического роста в целях реализации конституционного предназначения государства и местного самоуправления.
Список литературы
1. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп. от 23 ноября 2016 г. № 620) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
2. Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с посл. изм. и доп. от 15 октября 2016 г. № 1050); от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 17 февраля 2017 г. № 205); от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп. от 27 августа 2015 г. № 320); от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (с посл. изм. и доп. от 23 января 2014 г. № 53) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895; 2004. № 23. Ст. 2313; 2005.№ 4. Ст. 305; 2011. № 22. Ст. 3169.
3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6 - ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7 - ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2 -ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11- ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Собрание законодательства Российской Федерации.2015. № 50. Ст. 7226; 2011. № 22. Ст. 3239;2011.№ 29. Ст. 4557.
6. Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2006. № 4 (226). Ст. 160; 2005. № 15 (213). Ст. 746.
7. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (с посл. изм. и доп. от 4 марта 2014 г. № 57 - з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4 (22). Ст. 146.
8. Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2006. № 4 (226). Ст. 161; 2012. № 1 (367). Ст. 1.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770; 2015. № 1 (Ч. I). Ст. 38; 2015. № 6. Ст. 886.
10. См.: абзац одиннадцатый пункта 4.2 мотивировочной части, абзацы второй и четвертый пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Собрание законодательства Российской Федерации.2015. № 50. Ст. 7226.
11. См. напр.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» и от 1 декабря 2015 года № 30-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 19. Ст. 2774; 2015. № 50. Ст. 7226.
12. См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2190; Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность / Н.С.Бондарь, А.А.Джагарян
//Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4; Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления / В.И.Васильев // Журнал российского права. 2017. № 1; Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах / Е.В. Гриценко // Сравнительное конституционное обозрение 2016. № 5; Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов / А.А. Джагарян, Н.В.Джагарян // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5; Ежукова О.А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления /О.А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3; Нанба С.Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования/ С.Б.Нанба // Журнал российского права.2016. № 6.
13.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Североуральский городской округ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 42. Ст. 5858.
14. См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 3 июля 2016 г. № 277-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 26 (ч.I). Ст. 3378; Закон Республики Башкортостан от 27 февраля 2015 г. № 194-з «О стратегическом планировании в Республике Башкортостан » (с посл. изм. и доп. от 6 декабря 2016 г. № 433-з) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2015. № 9(483). Ст. 406.
15. См.: Указы Президента Российской Федерации от 28 августа 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (с посл. изм. и доп. от 4 ноября 2016 г. № 591), от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 16 января 2015 г. № 15), от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности» (с посл. изм. и доп. от 4 ноября 2014 г. № 705) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003; 2012. № 35. Ст. 4774; 2012. № 38 Ст. 5068.
16.Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 17 (119). Ст. 1255.
17. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728; № 29. Ст. 3117.
18. Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. № 1 (157). Ст. 3
© Гумерова Л.Ш., Мамлеев А.А.,2017
