17 мая 2020г.
Аннотация. В статье рассматриваются особенности правового регулирования государственного контроля и надзора, а также разграничение данных понятий между собой.
Ключевые слова: административный процесс; государственный контроль; государственный надзор; правовое регулирование.
Эффективное реформирование системы органов государственной власти и управления в Российской Федерации повышают значимость демократических начал в государственной деятельности.
Административный процесс – это совокупность процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц государственного управления по реализации возложенных на них задач и функций [7, с. 24]. Относительно понимания административного процесса существует и иная более широкая точка зрения, административный процесс - это внешняя правоприменительная административно- публичная деятельность (система последовательно совершаемых действий) административно-публичных органов по разрешению подведомственных и индивидуальных юридических (административных) дел, осуществляемая в соответствии с предусмотренными административно-процессуальными нормами специальными юридическими, а именно административно-правовыми процедурами [8, с. 13]. Анализируя данные понятия можно сделать вывод, что административный процесс состоит из контрольных и надзорных производств и процедур.
Например, контрольная процедура подразумевает под собой такие виды деятельности как лицензирование, выдача разрешений, их аннулирование и т.п. Примером надзорного производства выступают наблюдение, проверки, применение мер принуждения: привлечение к административной ответственности, вынесение предписаний, применение мер административного пресечения, обеспечительные меры по делам об административных правонарушениях. Таким образом надзор в большей степени связан с надзорно-юрисдикционными производствами.
Реализация функций государственного контроля и надзора со стороны государства должна быть своевременной в целях стабилизации общественных отношений, дальнейшего развития государственных институтов, становления гражданского общества, повышения социальной ценности права и его регулирующей роли.
Государственный контроль выражается в реализации деятельности определенных органов и их должностных лиц; связан со всеми сферами функционирования государства.
Таким образом, контроль является совокупностью сознательных, целенаправленных действий, которые обеспечивают выполнение управленческих задач.
В процессе государственного контроля применяются средства, способы, а также формы, установленные законом на предмет соответствия деятельности субъектов нормам права, а также различного рода регламентам, условиям и так далее.
В ходе контроля выявляются нарушения со стороны участников отношений, принимаются меры по их пресечению, профилактике и ответственности лиц, виновных в правонарушении.
Надзорные органы подразделяются на две группы. С одной стороны, ими являются органы прокуратуры, которые, в силу ст. 129 Конституции Российской Федерации [1], составляют централизованную систему с подчинением по вертикали, высшим звеном которой является Генеральная прокуратура России.
В обязанности органов прокуратуры входит универсальный надзор за исполнением требований Конституции Российской Федерации, законов России, а также законностью нормативных правовых и иных актов, причем данные задачи являются основными в деятельности прокуратуры.
Однако, такая функция органов прокуратуры в приведенной конституционно- правовой норме не упоминается, что диктует необходимость внесения в ст. 129 Конституции России соответствующих дополнений.
Кроме того, ст. 129 Конституции без достаточных оснований включена в главу № 7 Конституции России «Судебная власть».
Прокуратура не имеет отношения к органам, осуществляющим правосудие, а в силу ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» [4], представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, реализующих надзор от имени государства.
В литературе имеется точка зрения М.Н. Кудилинского, который оспаривает существование в настоящее время прокурорского надзора, утверждая, что данное понятие употребляется в силу сложившейся традиции, но не является сущностным и научно обоснованным [6, с. 48].
С таким мнением согласиться нельзя: прокуратура, в силу своего особого правового статуса, была и остается единственным эффективно действующим надзорным органом, что подтверждается и законодательными нормами.
Другая группа надзорных органов отличается тем, что они являются, по своей сути, ведомственными, а осуществление надзора ими производится лишь по отдельным направлениям, в границах компетенции своего ведомства.
Понятия «контроль» и «надзор» зачастую смешиваются между собой законодателем и употребляются как слова-синонимы, например, в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3].
Сходство органов надзора и контроля проявляется в выполнении аналогичных задач. Между тем, те и другие органы обладают специфическими индивидуальными признаками, имеют различный правовой статус и отличаются своеобразными методами деятельности.
Как справедливо отмечал В.П. Беляев, различие заключается в следующем:
- в осуществлении деятельности в отношении подчиненных (контроль) и неподчиненных (надзор) субъектов;
- в ходе контроля разрешается, а в процессе надзора запрещается вмешательство в хозяйственную деятельность предприятия;
- контролирующие органы вправе привлекать к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений, а надзорные органы не пользуются таким правом; Однако мы не согласны с этой точкой зрения, так как по нашему мнению надзорные органы так же обладают правом по привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушения, о чем свидетельствует сложившаяся практика, например постановления о привлечении к ответственности лиц органами пожарного, санэпидем надзора, промышленного, надзора и т.п.
- при реализации своих полномочий органы надзора руководствуются законностью, а контрольные органы еще и целесообразностью;
- надзор, в отличие от контроля осуществляется только государственными органами [5, с. 200].
Думается, что В.П. Беляев не указал еще один вид как общих, так и индивидуальных признаков контроля и надзора. Так, сотрудники тех и других органов осуществляют проверки деятельности предприятий, учреждений и организаций, по результатам составляют акты реагирования.
Вместе с тем, контролирующие органы, в случае, если они обладают соответствующей компетенцией, вправе приостановить производство и (или) реализацию товаров, работ, услуг, эксплуатацию транспортных средств [2]. На основании анализа законодательства можно отметить, что органы Ростехнадзора могут применить такую меру административной ответственности как приостановление деятельности на срок до 90 суток. Более того надзорные органы (службы) могут применить обеспечительные меры по делам об административных правонарушениях, например, временный запрет деятельности (гл. 27 КоАП РФ).
В заключении хотелось бы отметить, что государственный контроль и надзор по своей сущности имеют одинаковые признаки, порой одни и те же (например, проверки, наблюдение), что приводит к частичному дублированию как самих функции, так и мер реализуемых субъектами контроля и надзора. Существенным недостатком законодательной базы считаем отсутствие четкого разграничения этих видов процессуальной деятельности. Поэтому видится достаточно логичным разработка и принятия специального ФЗ «О государственном контроле», который четко разграничит сами понятия «контроль» и «надзор», укажет на признаки, их ограничивающие, а равно установит принципы осуществления деятельности по контролю и надзору.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г.: в ред. Законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ и 7-ФКЗ, от 05 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Рос. газ.- 2009.- 21 янв.; Рос. газ.- 2014.- 07 февр.; 23 июля.
2. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.: одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г.: в ред. Федер. Закона от 29 мая 2019 г. № 114-ФЗ: с изм. и доп., вступ. в силу с 09 июня 2019 г. // Собр. Законодательства Рос. Федерации.- 2002.- № 1.- Ст.1; Рос. газ.- 2019.- 31 мая.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 дек. 2008 г.: одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 22 дек. 2008 г.: в ред. Федер. Закона от 15 апр. 2019 г. № 54-ФЗ // Рос. газ.- 2008.- 30 дек.; Рос. газ.- 2019.- 17 апр.
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 12 дек. 1992 г.: одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 янв. 1992 г.: в ред. Федер. Закона от 27 дек. 2018 г. № 536-ФЗ6 с изм. и доп., вступ. в силу с 08 янв. 2019 г. // Рос. газ.-1995.- 25 нояб.; Рос. газ.- 2018.-29 дек.
5. Беляев, В. П. Контроль и надзор: проблемы разграничения // Актуальные проблемы российского права.- 2017.- № 4.-С. 199-207.
6. Кудилинский, М.Н. Контроль как вид государственно- управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» /М.Н. Кудилинский //Актуальные проблемы российского права. -2015.- № 8(57).- С. 47-52.
7. Административное судопроизводство/ Под ред. В.В. Яркова/ -М., 2019. -187 с.
8. Административное судопроизводство: Практикум: Учебное пособие / Под ред. В.В. Яркова, К.А. Малюшина. – М.: Статут, - 2016. -149с.
