24 мая 2016г.
Современная система международных отношений существенно изменилась: реальным фактом стало расширение и углубление взаимосвязей между различными акторами международной политики, и выход на международный уровень новых субъектов. В качестве основных субъектов международного права рассматриваются государства и международные организации, к которым могут добавляются и иные субъекты — народы (нации), реализующие свое право на самоопределение, и «нетипичные» образования, в частности государствообразные [1, с.107-120; 7, с.165сл.; 8, с.23-39]. Только перечисленными выше круг субъектов международного права не ограничивается.
Признавая государство в качестве изначального и основного субъекта, в науке ставят вопрос о международной правосубъектности его составных частей. В зависимости от формы устройства государства ответ на вопрос будет различаться: считается, что унитарные государства участвуют в международных отношениях как единое целое, а в федеративных государствах субъектами международного права могут признаваться и субъекты федерации. Развитие международных связей привело к тому, что, помимо собственно государств и субъектов федераций, в эти отношения стали вовлекаться административно-территориальные и муниципальные образования. В этом случае необходимо определить правовое регулирование международного аспекта деятельности иных видов публично-правовых образований.
Муниципальные образования представляют собой низший уровень власти, наиболее приближенный к населению, и не могут относиться к числу основных субъектов международного права. Они являются дополнительным субъектом, действующим в рамках норм международного и национального права.
В международном праве регулирование соответствующей деятельность муниципальных образований имеет выраженную особенность. Всемирные (международные) организации в лице Организации Объединенных Наций и её специализированных учреждений не включены в этот процесс, а универсальные конвенции по данному вопросу отсутствуют. Иная ситуация сложилась на региональном уровне международного сотрудничества. Так, в рамках Совета Европы действует Конгресс местных и региональных властей, в котором представлены более чем 200 тысяч местных органов власти, приняты и открыты для подписи соответствующие международные конвенции. Европейская хартия местного самоуправления 1982 года, ратифицированная Россией в 1998 году, в статье 10 предусматривает право органов местного самоуправления каждого государства вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления, а также осуществлять сотрудничество с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом [4]. Стоит обратить внимание, что в русском переводе нормы статьи 10 субъектом названы органы местного самоуправления, тогда как смысл терминов, использованных в официальных текстах, - local authorities, les collectivités locales — гораздо шире. В статье речь должна идти не столько об органах местного самоуправления, сколько о муниципальном образовании [5].
Другой важной региональной конвенцией в данной сфере является Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года, ратифицированная Россией в 2002 году [3]. Россия также подписала и ратифицировала в 2008 году Дополнительный протокол к Конвенции от 1995 года и Протокол № 2 от 1998 года, Протокол № 3 от 2009 года был подписан в 2011 году, но не ратифицирован. Данная Конвенции в отличие от предыдущей имеет ограниченный предмет — это осуществление приграничного сотрудничества как «любых согласованных действий, направленных на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более Договаривающихся Сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей». Субъектом этого сотрудничества названы «территориальные сообщества и власти», под которыми в соответствии с национальным законодательством могут понимать публично-правовые образования (сообщества), властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне.
Что касается регулирования международной деятельности муниципальных образований в национальном праве, то необходимо исходить из сложившегося разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Внешняя политика, международные и внешнеэкономические отношения России, а также международные договоры России относятся к ведению России (пп. «к», «л» ст. 71 Конституции России) [6]. Предметом совместного ведения является координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров России (пп. «о» ст. 72 Конституции России). Содержание этой конституционной нормы было конкретизировано в Федеральном законе № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [13].
Согласно Конституции России основным субъектом международных отношений признается Российская Федерация, за субъектами Федерации также признаются соответствующие полномочия, но реализуемые жестко определенных рамках и под контролем уполномоченного органа Российской Федерации — Министерства иностранных дел (п. 7 ч. 2 ст. 1 Указа Президента России № 865) [2]. Речь идет исключительно о субъектах Федерации, и вопрос о международной деятельности иных видов публично-правовых образований не ставится вообще. Это не означает, что в России деятельность муниципальных образований не имеет международного аспекта.
Федеральный законодатель реализовал в отраслевом законодательстве те правовые возможности, которые предоставили ему вышеупомянутые Европейские конвенции. Во-первых, в рамках осуществления межмуниципального сотрудничества муниципальные образования субъектов Российской Федерации и в целом России могут образовывать ассоциации — советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единое общероссийское объединение муниципальных образований (ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ) [9]. Данным общественным объединениям предоставлено право организовывать сотрудничество муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами. В этом случае муниципальное образование участвует в международной деятельности не напрямую, а опосредованно через ассоциацию.
В соответствии с чч.1 и 2 ст. 3 Устава одной из целью Общероссийского Конгресса муниципальных образований является организация сотрудничества муниципальных образований России с заинтересованными международными организациями и иностранными юридическими лицами, которая реализуется путем а) осуществления международных межмуниципальных связей по вопросам местного самоуправления; б) представления в установленном порядке предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы; в) осуществления взаимодействия с органами местного самоуправления за рубежом, в том числе в целях обмена опытом, организация поездок представителей российских муниципальных образований за рубеж и приём зарубежных делегаций на территории Российской Федерации [14].
В аналогичном направлении выстраивается деятельность региональных ассоциаций муниципальных образований: Совет муниципальных образований Ленинградской области согласно ст. 2 Устава организовывает взаимодействие органов местного самоуправления с международными, иностранными правительственными и неправительственными организациями; занимается изучением действующего законодательства и проведением научных исследований по изучению актуальных вопросов развития местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства с привлечением научных организаций и иностранных экспертов [15]. В 2013 году Совет муниципальных образований Ленинградской области принял участие Программе приграничного сотрудничества «Эстония – Латвия – Россия» с проектом «Поддержка развития местного самоуправления для улучшения качества жизни в сельской местности». Совместный российско-латвийский проект был реализован в течение с июня 2013 г. по июнь 2014 г. на территории Шугозерского сельского поселения Тихвинского района Ленинградской области и муниципалитета Гулбене в Латвии [16]. Долгосрочной целью проекта являлось повышение качества жизни жителей удаленных сельских населенных пунктов посредством усиления роли сельских старост в управлении развитием территории.
Во-вторых, осуществление приграничной деятельности муниципальными образованиями «зависло в воздухе», поскольку в настоящее время правовая основа отсутствует: проект федерального закона о приграничной деятельности не принят уполномоченным органом [11], а Закон России «О государственной границе» не регулирует эти отношения.
В-третьих, отраслевое федеральное законодательство предусматривает участие органов местного самоуправления в осуществлении международной и внешнеэкономической деятельности только в случаях, установленных федеральными законами (ст. 8.1, ст. 11 Федерального закона № 164-ФЗ ) [10]. Формой такого участия, например, является поддержка органами местного самоуправления организаций, осуществляющих соответствующую деятельность, если это предусмотрено законодательством и способствует развитию МО (ст. 24 Федерального закона № 209-ФЗ) [12].
Наконец, только предписанными федеральным законодателем формами участия в международной деятельности муниципальных образований дело не ограничивается. Так, не охваченными в должной мере правовым регулированием оказываются отношения устанавливаемые между отдельными муниципальными образованиями разных государств при заключении соглашений о сотрудничестве и (или) установлении побратимских отношений. К сожалению, данный аспект их деятельности не нашел закрепления ни в региональном законодательстве, ни в Уставах муниципальных образований.
Список литературы
1. Броунли, Я. Международное право. - Т.1. - Москва: Прогресс, 1977. - 528 с.
2. Вопросы министерства иностранных дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
3. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей: совершено в Мадриде 21 мая 1980 г.// СПС-Консультант плюс.
4. Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15 окт. 1985 г. // СПС-Консультант плюс.
5. Замотаев, А., Чекалкин В. О русской редакции Европейской Хартии местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2007. - Январь-февраль. - С. 6-20
6. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
7. Курс международного права. В 7 т. / Отв. ред. Р. А. Мюллерсон, Г. И. Тункин. - Т.1: Понятие, предмет и система международных отношений. - Москва: Наука, 1989. - 360 с.
8. Лукашук, И. И. Международное право. Общая часть. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - Москва: Волтерс Клувер, 2005. - 432 с.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
10. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: федер. закон от 8 дек. 2003 г.№ 164-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
11. О приграничном сотрудничестве: проект федер. закона № 66064-5 // СПС-Консультант плюс.
12. О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ: федер. закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
13. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: федер. закон от 4 янв. 1999 г. № 4-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
14. Устав ассоциации «Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс)»: решение Общего Собрания членов Конгресса от 7 июля 2006 г. №6 с изм. и доп. // http://www.окмо.рф/?id=91
15. Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // http://lenobl.ru/local_government/asociaciya/ystav_SMOLO
16. Estonia-Latvia-Russia cross border cooperation Programme within European Neighborhood and Partnership instrument 2007-2013 // http://www.estlatrus.eu/eng/programme/about_the_programme/objective_amp_priorities