24 мая 2016г.
На заседании Совета по межнациональным отношениям при Президенте России (Саранск, 24.08.2012) В.Ю. Зорин отметил, что «муниципальные образования, а их более 25 тыс. в стране, являются самым слабым звеном в реализации государственной национальной политики. Этнические конфликты чаще всего произрастают из местных проблем, а их эскалация происходит от неспособности низовых властных структур решить их, главным образом по причине ограниченности прав и ресурсов. В то же время именно от ситуации на местах зависит общее состояние сферы межнациональных отношений в стране» [5].
Однако если, говоря о государственной национальной политике, статус федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации как субъектов ее осуществления очевидна, то принадлежность к таковым со стороны органов муниципальной власти, представляется, требует своего доказательства. Тем самым, цель настоящей статьи – это рассмотрение органов муниципальной власти как субъекта, осуществляющего национальную политику в государстве.
В соответствии со ст. 130 Конституции России и ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) местное самоуправление в Российской Федерации, являясь формой осуществления народом своей власти, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Тем самым, органы местного самоуправления выступают субъектом правоотношений исключительно по вопросам местного значения, и проблема их наделения признаками субъекта в сфере осуществления государственной национальной политики сводится к отнесению национальной политики к вопросам местного значения в области компетенционной автономии, в рамках которой, как отмечает С.Г. Соловьев, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу [3, 26].
Данный вопрос был разрешен федеральным законом от 22.10.2013 №284-ФЗ, который внес соответствующие изменения в Закон о местном самоуправлении и был подготовлен «в связи с обсуждением на Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям вопроса о повышении ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами на территориях муниципальных образований и утверждением 19 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. В которой в качестве одной из задач Стратегии установлено разграничение полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также уточнения компетенции органов местного самоуправления по вопросам реализации государственной национальной политики Российской Федерации» [21].
Указанные изменения вызвали большие ожидания в правоприменительной среде. В частности Ю.П. Хохлов отмечает: «мы возлагаем большие надежды на Федеральный закон от 22.10.2013 №284-ФЗ как на инструмент, способный сбалансировать полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере и выработать единообразный подход при реализации государственной национальной политики на местах» [4, с. 47].
В частности, к вопросам местного значения городского, сельского поселения было отнесено создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. А к вопросам местного муниципального района или городского округа соответственно разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.
Ранее автором было определено, что национальная политика – это деятельность по обеспечению межнационального мира и всестороннего развития наций, ведь именно этими двумя направлениями охватываются и противодействие противоречиям и конфликтам, и развитие культур и языков, и зачастую остальные выделяемые исследователями признаки [1, с. 56]. Как видим, данное определение вполне точно охватывает выделенные законодателем направления работы в рамках одного вопроса местного значения: укрепление межнационального и межконфессионального согласия, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов, социальная и культурная адаптация мигрантов и развитие языков и культуры народов Российской Федерации.
Тем самым, в формально-юридическом плане органы местного самоуправления, безусловно, стали субъектами осуществления национальной политики.
Вместе с тем, представляется, что и до указанных законодательных изменений органы местного самоуправления являлись субъектами осуществления национальной политики, имея необходимые правовые основы.
В частности, одной из конституционных основ местного самоуправления, раскрывающейся потом в Законе о местном самоуправления, является то, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131 Конституции России). Данная оговорка является не чем иным, как конституционной основой деятельности органов местного самоуправления по обеспечению межнационального мира, включающего в себя противодействие межнациональным противоречиям путем ликвидации оснований для их причины, состоящей в деятельности отдельных лиц или групп лиц, направленной на разжигание межнациональной розни под лозунгом защиты «национальных прав». Кроме того ч. 2 ст. 131 Конституции России устанавливает, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, тем самым создавая другую конституционно-правовую основу деятельности органов местного самоуправления по обеспечению межнационального мира путем ликвидации условий для появления иной причины межнациональных противоречий, а именно антиконституционных преимуществ, направленных на отклонение от социальной справедливости и связанных с предоставлением приоритетных прав представителям отдельных наций.
Кроме того, данный вывод построен на осознании того факта, что термин государственная национальная политика означает деятельность, состоящую из комплекса мер по достижению соответствующих целей, осуществляемую на территории государства, вместе с тем, не ограничивая круг субъектов лишь органами государственной власти.
Тем самым, национальная политика как самостоятельная сущность в целом и конкретно государственная национальная политика в России в частности, в связи с отмеченными нами правовыми основами, предполагают органы местного самоуправления в качестве субъектов их осуществления.
Итак, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления являлись субъектами государственной национальной политики независимо от законодательного закрепления соответствующих вопросов местного значения, а в силу конституционной основы.
С точки зрения автора, дополнительного законодательного закрепления данного факта не требовалось, вместе с тем, и оснований для признания таких законодательных изменений необоснованными - нет.
Список литературы
1. Алфимцев В.Н. От национального вопроса к строительству нации: конституционно-правовое исследование. Калуга: РИА «Калужский печатный двор», 2016. - 306 с.
2. Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Л.П. Жуковской. 2015.[Правовая система ГАРАНТ].
3. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. - №7. – С. 24-29.
4. Хохлов Ю.П. Предупреждение межнациональных конфликтов - стратегически важная задача государства // Прокурор. – 2014. -№1. – С. 42-47.
5. Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/16292 (дата обращения: 28.04.2016).
