ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР КАК ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ В РОССИИ

   В юридической науке одной из основных задач исследований в области права практически всегда является подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. В то же время существует множество подходов к методологии оценки эффективности правовых норм, предполагающих использование различных юридических технологий. Однако большинство исследователей сходятся во мнении, что одной их самых эффективных технологий в этом направлении является правовой мониторинг.

   Современная юридическая наука активно обратилась к исследованию проблем организации и становления правового мониторинга относительно недавно. Наиболее полная дефиниция этого понятия, на наш взгляд, дана в коллективной монографии под редакцией Н.Н. Черногора «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики». Под правовым мониторингом понимается «методически обоснованная комплексная систематическая деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности» [9, с. 32].

    Делая акцент на том, что данная деятельность осуществляется уполномоченными субъектами, то есть органами, организациями, учреждениями, нормативно включенными в систему правового мониторинга Российской Федерации и наделенными соответствующими полномочиями, исследователи не исключают возможности проведения правового мониторинга «инициативными субъектами» – органами, организациями, учреждениями, гражданами, для которых деятельность по проведению правового мониторинга не является обязательной и проводится ими в порядке инициативы [9, с. 45-46].

    Одним из субъектов данной деятельности являются органы государственной власти. В этой связи деятельность по проведению правового мониторинга рассматривается в качестве функции органов власти.

    Как справедливо отметил С.Н. Назаров, как вид государственной деятельности «правовой мониторинг представляет собой дополнительную функцию, вытекающую из двух основных: принятия нормативно-правовых актов (нормативно-правовое регулирование в установленных для федеральных органов власти сферах деятельности) и контроля и надзора за их исполнением». При этом именно результаты надзорной деятельности, по мнению исследователя, должны способствовать повышению качества законодательства. С данным тезисом сложно не согласиться, так как именно в процессе осуществления надзора в сфере правореализации наиболее рельефно выявляются законотворческие ошибки, противоречивость и несогласованность нормативно-правовых актов, факторы, способствующие развитию негативных явлений и т.д. [3, с. 40-41]

   В этой связи особую значимость в вопросе совершенствования законодательства имеют правовой мониторинг, в основу которого легли результаты деятельности надзорных органов.

   Особую актуальность результаты надзорной деятельности в рассматриваемом аспекте имеют в тех сферах, полнота правового регулирования которых напрямую влияет на процессы становления гражданского общества.

    Рассматривая вопросы, связанные со становлением гражданского общества в России, многие исследователи отмечают важную роль средств массовой информации в данном процессе. Ряд ученых отмечают, что включение СМИ в структуру гражданского общества традиционно. [1, с. 37] При этом особо подчеркивается, что СМИ как институт гражданского общества - наиболее эффективное средство контроля над властью.

   Очевидно, что эффективность данного института во многом обусловлена созданием соответствующих правовых условий. В этой связи средства массовой информации являются важным объектом правового регулирования. До сих пор ряд положений действующего в сфере СМИ законодательства требует доработки, целью которой является обеспечение полноты правового регулирования данной сферы и ликвидация возможностей для злоупотреблений.

    Анализ деятельности надзорных органов в данной сфере позволяет выделить три актуальных направления:

1)       устранение последствий несовершенства использованной при подготовке действующих нормативных правовых актов в сфере СМИ юридической техники;

2)      совершенствование правовых норм, направленных на защиту правового статуса журналиста и редакции СМИ;

3)    исключение «пробельности» законодательства о СМИ.

    Как правильно подчеркивается в литературе, «едва ли возможно назвать какую-нибудь иную область общественной деятельности, где неверно или неуместно употребленное слово, ошибочно построенная фраза, разрыв между мыслью и ее текстуальным выражением влекут за собой такие серьезные, а иногда и тяжелые последствия, как в области правотворчества». [2, с. 91] Этот вопрос приобретает особую актуальность, когда речь идет о нормах права, за нарушение которых законом предусмотрена юридическая ответственность.

    Основные запреты в сфере функционирования СМИ сформулированы в статье 4 закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации». Учитывая, что целью данных запретов является охрана общественного порядка и защита жизни и здоровья граждан, четкость и однозначность формулировок данных запретов имеют важнейшее значение. Однако применение некоторых норм данной статьи в том виде, в котором они сформулированы, значительно затруднено.

   Так, законом установлен запрет на использование СМИ для распространения материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. По общим правилам нормы права толкуются буквально. Из дословного толкования указанной нормы следует, что в СМИ запрещается распространять материалы, пропагандирующие преклонение перед насилием и жестокостью, поскольку под «культом» в русском языке понимается либо религиозное служение божеству и связанные с этим обряды, либо преклонение перед кем- нибудь или чем-нибудь, почитание. [8, с. 261] Таким образом, материалы, призывающие к жестокости и насилию, под действие указанной нормы не попадают.

   Аналогичная ситуация с пропагандой порнографии. Пропаганда – это распространение и углубленное разъяснение каких-либо идей, учений, знаний. [8, с. 499] Определение порнографии сформулировано в Федеральном законе от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»: порнография - это информация, представляемая в виде натуралистического изображения или описания половых органов человека и (или) полового сношения либо сопоставимого с ним действия сексуального характера. Таким образом, порнография – это не идея, не учение и не знание, и соответственно не может пропагандироваться.

   В  той  же  статье  закона  «О  средствах  массовой  информации»  определено,  что  запрещаются распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами. Неточность формулировки данной нормы создает возможность понимания под «иной информацией» как информации, связанной с наркотическими веществами и потому запрещенной к распространению, так и любой другой информации, запрет на распространение которой установлен федеральными законами.

    Ряд «пробелов» в законодательстве о средствах массовой информации связан с уставом редакции средства массовой информации. Устав редакции – это основной документ, регулирующий взаимоотношения между учредителем, редакцией и главным редактором. Кроме того, согласно статье 20 закона о СМИ помимо взаимных прав и обязанностей учредителя, редакции, главного редактора, в нем должны быть определены полномочия коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции, порядок назначения (избрания) главного редактора, основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации, передачи и (или) сохранения права на название СМИ. В случае возникновения конфликтной ситуации между учредителями, редакцией, главным редактором, а такое, как показывает практика, случается довольно часто, она может быть разрешена на основании устава редакции. В случае отсутствия устава редакции, недостаточной проработанности его положений устава редакции конфликтная ситуация может не найти своего разрешения, что приведет к ущемлению прав как учредителей СМИ, так и журналистов. Ярким примером здесь может служить ситуация, сложившаяся весной 2001 года вокруг телеканала «НТВ». Отсутствие у журналистов телеканала возможности повлиять на решение учредителя РАО «Газпром» о смене главного редактора Е. Кисилева во многом было связано с отсутствием устава редакции, в котором должен был быть прописан порядок смены главного редактора СМИ. [10]

   В этой связи тем более недопустима недостаточная проработанность положений законодательства, регулирующих данные правоотношения.

   Как следует из требований закона о СМИ, устав редакции принимается на общем собрании коллектива журналистов - штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава и утверждается учредителем; копия устава редакции или заменяющего его договора направляется в регистрирующий орган не позднее трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации.

    Однако при многолетнем функционировании СМИ устав редакции, представленный в регистрирующий орган в течение трех месяцев со дня первого выхода СМИ, зачастую неоднократно меняется. Соответственно первоначальная версия устава редакции, копия которого имеется в регистрирующем органе, не отражает действительное правовое положение редакции СМИ. Таким образом, для преодоления данного противоречия необходимо дополнить статью 20 требованием о представлении копии новой версии устава в случае внесения в него изменений. Это позволит органам, осуществляющим государственный контроль и надзор в данной сфере, владеть актуальной информацией о состоянии дел в редакции СМИ и более оперативно реагировать на возникающие конфликтные ситуации.

    Кроме того, данной статьей не урегулирован вопрос представления в регистрирующий орган копии устава, содержание которого не соответствует ее требованиям, причем степень несоответствия может быть различна. Для исключения спорных ситуаций необходимо в статье четко оговорить, что устав редакции, не соответствующий требованиям ст. 20, уставом  редакции  СМИ не является. В  противном  случае, возникает  возможность для злоупотреблений. Например, отсутствие в уставе редакции полномочий коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции не позволит государственным органам в случае возникновения конфликтных ситуаций обеспечить надлежащую защиту прав журналистов, работающих в редакции данного СМИ.

    Вопрос о «пробельности» в праве уже достаточно полно изучен правоведами. Как отмечают исследователи, нет оснований преувеличивать значение вопроса о пробелах в законах, но и оставлять его неразрешенным, уповая на применение судами лишь допустимой юридическими нормами аналогии, нельзя. Широко используемая судами аналогия может превратиться в скрытую форму прецедентного права. В этой связи необходима активизация работы правотворческих органов по принятию новых законодательных актов, устраняющих существующие пробелы. Актуальна данная позиция и применительно к законодательству РФ о средствах массовой информации.

   К примеру, согласно статье 10 закона в заявлении о регистрации СМИ должна быть указана примерная тематика и (или) специализация СМИ. Эта информация отражается также в свидетельстве о регистрации СМИ. При этом законодательно не урегулирован вопрос смены специализации и (или) тематики СМИ, то есть за учредителем и редакцией оставлено право в любой момент изменить тематику и (или) специализацию СМИ без направления соответствующих уведомлений в регистрирующий орган, без прохождения процедур перерегистрации и внесения изменений в свидетельство. Законодательно, соответственно, и не предусмотрена ответственность за подобное деяние. Данное обстоятельство, учитывая, что размеры государственной пошлины за регистрацию некоторых СМИ с определенной тематикой и (или) специализацией (например, эротической, рекламной) значительно больше, чем за регистрацию СМИ с иной тематикой и (или) специализацией, создает условия для злоупотреблений.

    Таким образом, создание соответствующих правовых условий для эффективного функционирования института средств массовой информации в процессе становления гражданского общества в России может быть только следствием напряженной работы правотворческих органов, направленной на совершенствование данной отрасли законодательства и основанной, в том числе на результатах правового мониторинга, реализуемого надзорными органами в данной сфере.

Список литературы

1.      Гавриленко В.И. Гражданское общество и правовое государство: проблема обеспечения синхронного развития // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2006. Вып. 7. С. 37-41.

2.      Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М.: Госюриздат, 1962. 104 с.

3.      Назаров С. Н. Надзор в правовой политике России: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009.48 с.

4.      О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию [Электронный ресурс]: федеральный закон от 29.12.2010 г. № 436-ФЗ (в ред. от 14.10.2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5.      О мониторинге правоприменения в Российской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 (в ред. от 25.07.2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6.      О средствах массовой информации [Электронный ресурс]: закон Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 2124-1 (в ред. от 24.11.2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7.      Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 г. № 694. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8.      Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: Ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений /  под ред. проф. Л.И. Скворцова. 27-е изд., испр. М.: ООО «Издательство Оникс»: ООО «Издательство «Мир и образование», 2010. 736 с.

9.      Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Черногора. — М.: Международный юридический институт, 2010. – 232 с.

10.   Рихтер А.Г. Правовые основы журналистики // evartist.narod.ru: Авторский проект Екатерины Алеевой. 2002. URL: http://www.evartist.narod.ru/text17/0001.htm#_ftn6 (дата обращения 11.12.2014).