28 января 2018г.
Аннотация: Субъект законодательной инициативы в сфере налогообложения оказывает непосредственное влияние на качество налогового законодательства. Как показывает пример некоторых государств общего права (в частности, Великобритании, Австралии и Индии), формулирование предложений по пересмотру налогового законодательства органами исполнительной власти или по крайней мере необходимость предоставления положительного заключения на законопроект со стороны исполнительных органов сказывается положительно на предсказуемости развития налогового законодательства и определенности положения налогоплательщиков.
Ключевые слова: налог, налоговая система, субъект законодательной инициативы, доходы бюджета, налог на прибыль, налог на доходы, законодательство о налогах и сборах.
В соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ, в Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. В отношении законопроектов о налогах и сборах также не предусмотрено отдельного перечня субъектов, которые наделены правом законодательной инициативы: как показывает практика, налоговые законопроекты могут вноситься отдельным депутатам Государственной Думы и группами депутатов, субъектами РФ, Правительством, Президентом, высшими судебными органами и т.д.
Единственной особенностью, предусмотренной в отношении законопроектов о налогах и сборах, является положение п. 3 ст. 104 Конституции РФ, согласно которому законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При этом формально не отмечается, каким именно должно быть заключение Правительства. Фактически это означает, что даже в случае получения негативного отзыва Правительства на законопроект он может быть принят к рассмотрению Государственной Думой, получить одобрение и быть принят в качестве закона. Аналогично предоставление положительного заключения в отношении налоговых законопроектов не требуется от российского Министерства финансов или налоговых органов.
Изучение соответствующей практики, сложившейся в Российской Федерации в сфере налогового регулирования, свидетельствует о том, что отсутствие централизованного характера подготовки налоговых законопроектов и каких-либо фильтров на пути законопроектов приводит к значительной степени неопределенности для налогоплательщиков и разрозненности действий отдельных субъектов. В качестве примера может быть приведена ситуация, которая сложилась с попытками внести изменения в ст. 224 Налогового кодекса РФ, посвященную ставкам налога на доходы физических лиц. Краткий анализ информации, опубликованной на сайте Государственной Думы РФ, в части законопроектов, поступивших в нижнюю палату российского Парламента, позволяет сделать следующие выводы:
1) С 2001 г. по 2017 г. в Государственную Думу было внесено 19 законопроектов в части пересмотра положений ст. 224 Налогового кодекса РФ. Из них 13 законопроектов были внесены отдельными депутатами или группами депутатов Государственной Думы. Некоторые депутаты вносили законопроект с одинаковой тематикой несколько раз (иногда несколько раз в течение одного календарного года).
2) Из 13 законопроектов, внесенных депутатами или депутатскими группами, лишь 3 законопроекта были приняты и получили силу закона. Из 6 законопроектов, внесенных иными субъектами (Правительство РФ, законодательные собрания субъектов РФ), было одобрено и принято 2 законопроекта.
3) Законопроекты, содержавшие предложения по пересмотру положений ст. 224 Налогового кодекса РФ, которые в итоге не были приняты, содержали достаточно кардинальные предложения по изменению текущей нормы: в частности, были направлены на повышение ставки НДФЛ до 20% в отношении всех доходов, получаемых налогоплательщиками мужского пола, если они не проходили военную службу (2013 г.); освобождение от НДФЛ лиц, постоянно проживающих на территории Дальневосточного федерального округа (2011 г.); установление необлагаемого минимумам по налогу на доходы физических лиц (2003 г.).
4) Около 17 раз с 2004 по 2016 г. в Государственную Думу РФ вносились предложения по установлению прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц. Как видно, попытки ввести прогрессивную ставку для обложения доходов физических лиц предпринимались практически ежегодно, иногда несколько раз в течение одного года (как это произошло в 2010 г.).
Во всех случаях инициаторами рассмотрения данных предложений были депутаты Государственной Думы. Все законопроекты были отклонены, некоторые из них через несколько лет после внесения (так, законопроект № 164989-4 был внесен в Государственную Думу 22 апреля 2005 г., решение об отклонении законопроекта было принято 12 мая 2010 г.).
Предложение о пересмотре определенных налоговых норм, текущего налогового законодательства в рамках общей законодательной процедуры может исходить как со стороны государственных органов (Правительства РФ, иных органов исполнительной власти, депутатов и т.д.), так и со стороны различных лоббистских групп. В качестве примера неоднозначных инициатив, авторами которых также выступили отдельные депутаты, могут быть приведены предложения по введению налоговых сборов с малого бизнеса, которые были отозваны автором после негативной реакции предпринимательского сообщества, профильного комитета Государственной Думы по экономической политике, а также Минэкономразвития РФ.
Отсутствие ограничений и барьеров при подаче налоговых законопроектов приводит к следующим последствиям с практической точки зрения:
- Зачастую отсутствует согласованность между авторами законодательной инициативы и профильными государственными органами. Законопроект может являться не следствием объективной необходимости скорректировать налоговые нормы в силу экономических, финансовых или социальных причин, а быть популистским решением.
- Налогоплательщикам сложно предсказать, насколько высока вероятность принятия того или иного законопроекта. Спорные законопроекты, связанные зачастую с социальным аспектом налогового регулирования, вызывают горячую дискуссию на самых разных площадках: от официальных конференций с участием представителей государственных органов и публикаций статей в средствах массовой информации до форумов в сети Интернет, что вызывает еще большую дестабилизацию в рамках налогового планирования для отдельных налогоплательщиков. Все это не может не сказаться на благоприятности положения налогоплательщиков и в том числе на инвестиционном климате.
- Наличие детальных и строго регламентированных процедур принятия актов налогового законодательства может быть невыгодно с точки зрения лоббистских возможностей самим депутатам.
Особенности процедуры формулирования финансовых предложений и рассмотрения финансовых законопроектов зависят от конкретного государства и позволяют выделять те или иные закономерности в зависимости от конкретного государства, в котором данные законопроекты рассматриваются. При этом изучение зарубежного опыта в сфере финансового и налогового регулирования позволяет выделить определенные закономерности, присущие данным правовым системам. Изучение данного вопроса позволяет отметить, что особое значение в свете рассматриваемых вопросов приобретает автор законодательной инициативы.
Так, в Австралии и Великобритании право законодательной инициативы по вопросам публичных финансов (включая налогообложение) принадлежит исключительно Правительству. Исторически в Великобритании Парламент созывался для вотирования налогов и не мог самостоятельно предлагать введение новых налогов и сборов, ограничиваясь исключительно одобрением инициатив, сформулированных королем, который представлял исполнительную власть. Ограничение права законодательной инициативы Парламента сохранилось до сегодняшних дней, при этом полномочия короля перешли к правительству.
При этом, налоговые предложения исходят от представителей исполнительной власти, которые обладают достаточной компетенцией по затрагиваемым вопросам, имеют возможность прибегать к публичным обсуждениям инициатив и проводить комплексный анализ финансово-экономической ситуации и состояния налоговой системы в государстве, а также несут полную ответственность за предложенные решения.
В Великобритании предложения по увеличению доходов и расходов, введению новых налогов и увеличению существующих налоговых ставок исходят от членов Правительства и адресуются Канцлеру Казначейства. Предложения по содержанию бюджетных актов вносятся Канцлером в форме смет отдельных министерств. Последние перед началом финансового года направляют в Казначейство предварительные сметы своих расходов, необходимые им для финансирования направлений деятельности, за которое несет ответственность данное министерство, то есть сообщают о финансовых потребностях отдельных министерств для осуществления планируемой деятельности. Формируя единый документ из отдельных смет, Канцлер Казначейства занимается формированием расходной части бюджета, готовит проект бюджета, направляет его в Парламент и несет ответственность за его осуществление.
В Хартии о достоверности бюджета Австралии 1998 г. указано, что основные направления подготовки бюджета формулируются Премьер-министром и Министром финансов, которые определяют задачи и приоритеты бюджетной политики. Всеми министерствами направляются сметы предполагаемых расходов, которые изучаются и сводятся в единый акт. Непосредственная подготовка проекта бюджета осуществляется Комитетом по пересмотру расходов, входящим в Кабинет министров. Комитет вправе корректировать предоставленные ему заявки на финансирование в сторону их уменьшения или увеличения. После этого проект бюджета рассматривается и утверждается Кабинетом министров и Министр финансов представляет его в Парламенте, выступая перед членами обеих палат с обоснованием предложенных изменений.
Процесс формулирования предложений по изменению налоговых норм в Индии во многом копирует британский опыт, однако, с определенными изменениями. Проект бюджета также готовит Правительство, но обычные законопроекты по налоговым вопросам могут исходить от депутатов Парламента, однако в таком случае они должны в обязательном порядке сопровождаться заключением со стороны исполнительных органов – Президента и Министра финансов. Без мотивированных заключений и рекомендаций со стороны данных лиц законопроект принят к рассмотрению не будет.
Таким образом, в государствах общего права предусмотрены требования к субъекту законодательной инициативы по пересмотру положений налогового законодательства. Исполнительная власть в государствах общего права играет особую роль в подготовке бюджетных актов, начиная с определения основных направлений бюджетной и налоговой политики и заканчивая внедрением предложений по доходной и расходной части принятого бюджета. Взаимодействие отдельных ветвей власти в рамках бюджетного процесса носит комплексный характер и основывается на принципе «сдержек и противовесов».
Как показывает изучение практики зарубежных государств по вопросу пересмотра налогового законодательства, инициатива по внесению изменений может исходить от правительственных органов (как происходит в Великобритании, Австралии) или же, если это происходит вне рамок бюджетного планирования, требует как минимум наличия положительного заключения правительства в отношении предлагаемого законопроекта (как в случае Индии), что повышает качество предлагаемых изменений и делает принятие изменений более предсказуемым.
Если в государствах общего права инициатива в части законопроектов фискального характера исходит от правительства (или в крайнем случае требует от исполнительных органов положительной резолюции), в Российской Федерации круг субъектов законодательной инициативы никак не ограничен и от Правительства или российских финансовых и налоговых органов не требуется предоставлять положительное заключение в отношении налоговых законопроектов. Отсутствие централизованного характера подготовки налоговых законопроектов и каких-либо фильтров на пути законопроектов приводит к значительной степени неопределенности для налогоплательщиков и разрозненности действий отдельных субъектов.
Участие правительства, которое обладает достаточной компетенцией, развитой информационно- технической базой для обоснования необходимости пересмотра налогового законодательства и подготовки соответствующих законопроектов, в процедуре пересмотра налогового законодательства оказывает положительное влияние на качество юридической техники предлагаемых норм, и снижает количество налоговых законопроектов, не имеющих перспектив к принятию, обеспечивая предсказуемость налогового регулирования для налогоплательщиков.
Список литературы
1. Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. C. 307.
2. Давид Р. Основные правовые системы современности / пер. с фр. В.А. Туманова. М.: Междунар. отношения, 2009. 456 c.
3. Конституция РФ // Собрание законодательства РФ от 14 апреля 2014 г. № 15. Ст. 1691.
4. Леже Р. Великие правовые системы современности: сравнительно-правовой подход / пер. с фр. А.В. Грядов. - М.: Волтерс Клувер, 2011. C. 263.
5. Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Альпина Паблишер, 2015. С. 265.
6. Официальный сайт Государственной Думы в сети Интернет. URL: http://asozd2.duma.gov.ru (дата обращения: 06.06.2017).
7. Петрушевский Д.М. Очерки из истории Англии. М.: Гос. соц.-экон. изд-во, 1937. C. 230.
8. Australian Master Tax Guide: Tax Year End Edition 30 June 2009. CCH Australia Limited, 2009. P. 64.
9. Tiley J., Loutzenhiser G. Revenue Law: Introduction to UK Tax Law; Income Tax; Capital Gains Tax; Inheritance Tax. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2012. Pp. 53 - 54.
