28 января 2016г.
Стратегическая цель формирования оптимальных условий для роста эффективности исполнения муниципальных функций и оказания местных услуг долгое время подменялась достаточно путаным законотворчеством, в результате которого возник «хаос разграничения и передачи полномочий, имущества и т.п., в котором вопросы эффективности были забыты».
Суть современного местного самоуправления в России состоит не в идеальной модели совпадения субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (воли и действий местного населения) оказывать влияние на субъект управления (органы и должностных лиц местного самоуправления в части их действий и решений), обеспечивая, таким образом, соответствие процесса управления интересам местного населения.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под благоустройством территории следует понимать комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Вместе с тем, само понятие «благоустройство» законодатель не дает. Много лет отсутствуют также единые правила благоустройства. Понятие раскрывается на уровне муниципальных правовых актов, но его формулировки не точны, в связи с чем не позволяют в полном объеме определить полномочия муниципалитетов.
Исходя из п. 1.5 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 к объектам благоустройства территории муниципального образования отнесены дворы, площадки, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования.
Разработка правил благоустройства территорий должна осуществляться согласно вышеуказанным Методическим рекомендациям, в которых закреплено более обобщенное определение благоустройства территорий. К основным видам работ по благоустройству территории относятся:
- мероприятия по озеленению территории;
- ремонт тротуаров;
- вывоз мусора, твердых бытовых отходов, снега;
- уборка территории от грязи, мусора, снега и льда;
- содержание элементов внешнего благоустройства зданий и сооружений, объектов инженерной инфраструктуры;
- установка скамеек, фонарей уличного освещения, возведение различных видов ограждений.
Кроме того, следует учесть, что статья 17 федерального закона 131-ФЗ дополнена ч. 1.2 о том, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В плане реализации положений федерального закона в Московской области такое перераспределение произведено законом. Таким образом, на пять лет перераспределены полномочия органов местного самоуправления на территории Московской области по утверждению правил благоустройства территории, устанавливающих также требования:
- по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены;
- к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; перечень работ по благоустройству (включая освещение улиц, уборку и озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) и периодичность их выполнения;
- установлению порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий осуществляются органами государственной власти Московской области.
Анализируя содержащиеся в литературе определения дефиниции «полномочия органов местного самоуправления», отметим, что в полной мере суть данного явленияне отражается. Так, О. В. Новиченко полагает, что полномочия органов местного самоуправления, как совокупность их прав и обязанностей, реализуются через властные действия через властные действия по кругу вопросов, «определенных конкретной сферой политико-правовых отношений». Но круг вопросов (местного значения – в данном случае) определяется никак не неопределенной «сферой политико-правовых отношений», а законом.
Таким образом, под полномочиями органов местного самоуправления в узком смысле мы понимаем предоставленные им права. В широком значении – «полномочия органов местного самоуправления» могут быть определены как законодательно определенная совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления.
Конкретизировать полномочия органов местного самоуправления можно было бы в специальных муниципальных актах, например, правилах благоустройства территории муниципального (городского) округа. На практике, однако, такие правила ограничиваются компиляцией федерального и регионального законодательства в части технического регулирования.
В Москве полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства в основном сводятся к «согласованию» с руководителем управы района (или курирующим данное направление заместителем руководителя управы района) объектов и работ, а также «участию» в контроле (приемке) работ.
Как нами уже упоминалось, реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства недостаточно регламентирована в действующем законодательстве. Тем более она не отражена как форма народовластия. При этом, как обосновано полагает Т.И. Макогон, состояние правовой основы местного самоуправления – не причина, а следствие системных проблем местного самоуправления. В современных условиях самостоятельность органов местного самоуправления представляется более формальной, чем реальной, тогда как наглядно видны тенденции слияния государственной (включая региональную) и муниципальной властей.
В связи с этим и вести речь необходимо не столько о реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства, как форме народовластия, сколько о реализации управленческих функций по решению вопросов местного значения.
В связи с этим можно констатировать, что в современной России вектор самоуправлении скорее направлен на муниципальное административное управление, а так называемое «местное самоуправление» сведено к той или иной степени соучастия муниципального сообщества в управлении. Постепенный переход к муниципальному административному управлению неизбежно порождает концепции унификации механизмов организации местного самоуправления. Реализация таких идей способна вывести на некий средний уровень слабые и дотационные муниципальные образования, равно как и «обрезать» возможности местного самоуправления в развитых территориях с активным местным гражданским сообществом.
В целях разрешения рассмотренных проблемных вопросов и для эффективной реализации органами местного самоуправления «собственных полномочий» необходимы:
- четкие критерии отнесения конкретных вопросов к собственным полномочиям органов местного самоуправления;
- наличие отлаженного и регламентированного политико-правового механизма реализации собственных полномочий органов местного самоуправления;
- нормативно закрепленное соотношение полномочий представительного органа местного самоуправления с полномочиями других органов местного самоуправления;
- рассчитанная и определенная ресурсная (в денежном и материальном измерении) соразмерность обеспеченность собственных полномочий органов местного самоуправления.
Список литературы
1. Закон № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Московской области и органами государственной власти Московской области»// Ежедневные Новости. Подмосковье. 2014. 5 августа. N 141.
2. Макогон Т.И. Местное народовластие: констелляция формы и содержания// Вестник Томского государственного университета. История. 2013. № 5 (25). С. 92,93.
3. Новиченко О. В. Политико-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления на примере городских округов: дисс ... канд. полит. наук: 23.00.02. Чита, 2006. С. 11.
4. Приказ Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 (С изм. от 17.03.2014 № 100/пр) «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»// Законодательные и нормативные документы в ЖКХ. 2012. март. N 3.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2003. - N 40. - Ст. 3822.
