28 января 2018г.
Проведение правовой политики современного российского государства выявляет некоторые противоречия и трудности в осуществлении норм и принципов правового демократического государства и гражданского общества, причем, не только на государственном уровне. Структура муниципальной власти, представленная в виде системы органов местного самоуправления, ввиду появления первых результатов ее реформирования также требует обстоятельного анализа как с научно-теоретической и законодательной стороны, так и с позиции практического функционирования муниципалитетов.
Сегодня, подводя и анализируя первые итоги реформирования местного самоуправления в Российской Федерации после вступления в силу в 2009 году Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] вызывает интерес эффективность муниципального самоуправления. С позиции структурно-организационного оформления муниципальных субъектов власти законодатель в законе четко обозначил обязательные местные органы, отнеся в их систему вместе с представительным (местной думой) и исполнительно-распорядительным органом (местной администрацией) главу муниципального образования. Таким образом, вызывает интерес и является актуальным рассмотрение данного субъекта муниципального управления, выступающего, с одной стороны, как орган власти, а, с другой, на основании федерального закона № 131-ФЗ как высшее должностное лицо местного самоуправления [2]. В связи с чем, на наш взгляд, процессы формирования и функционирования местного самоуправления затрагивают проблему определения и установления политико- правовых и финансово-экономических основ оптимального руководителя муниципального образования. В этом ракурсе надлежит проанализировать правовое положение главы муниципального образования, что закономерно предполагает обращение к опыту законодательного закрепления и практике реализации основы его правового положения – компетенции или полномочий. В связи с этим, под специальным правовым статусом главы муниципального образования предлагается понимать его правовое положение в системе органов местного самоуправления, определенное правовыми нормами и выраженное в совокупности его профессиональных прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах.
В юридической науке выделяется ряд подходов к определению компетенции органа власти. Так, под государственно-властными полномочиями, находящими выражение в компетенции государственных и муниципальных органов, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин понимают совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения [3]. В тоже время в практической деятельности под компетенцией органа государства следует понимать круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно-распорядительного и нормоустановительного характера. На каждый орган в соответствии с установленной для него компетенцией возлагаются определенные обязанности перед государством или муниципалитетом в лице вышестоящих органов.
В соответствии с вышеизложенным, компетенция главы муниципального образования есть установленная нормами конституций, законов, уставов муниципальных образований, а также должностных инструкций совокупность прав и обязанностей главы муниципального образования, необходимая для осуществления профессиональной деятельности по решению задач местного самоуправления. На наш взгляд, компетенция или полномочия главы муниципального образования представляют собой основу, «сердцевину» его правового статуса, поскольку включают в себя комплекс профессиональных прав и обязанностей. Компетенция главы муниципального образования должна формироваться с учетом задач, которые необходимо решать органу местного самоуправления. От правильности определения компетенции, властных полномочий должностных лиц, занимающих муниципальные должности, зависит эффективность функционирования органов местного самоуправления.
Сегодня, учитывая принципы организации и уровни власти в Российской Федерации, систему распределения полномочий между ними, нужно отметить, что статус главы муниципального образования закрепляется на четырех уровнях нормативно-правовой базы. На международном уровне следует указать на Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года, декларирующую основные принципы и нормы международного права, которые стали фундаментальной основой современной системы местного самоуправления в России как демократического правового государства. На федеральном уровне устанавливаются и закрепляются основные права и обязанности главы муниципального образования, на региональном уровне – субъекты федерации вправе уточнять и конкретизировать правовое положение, в том числе функции и полномочия высших руководителей муниципалитетов с учетом собственных региональных особенностей. И на последнем уровне – муниципальном - в уставах и иных муниципальных правовых актах боле детально прописываются полномочия глав муниципалитетов с учетом исторических, национальных и иных традиций и обычаев местных образований.
Специфика положения главы муниципального образования сегодня обусловлена его возможностью быть как главой местной администрации, так и главой представительного органа, что закреплено положениями федерального закона № 131-ФЗ. В таком случае, правовое положение главы муниципального образования, являющегося руководителем представительного органа местного самоуправления – местной думы включает в себя двойной пакет прав, обязанностей и функций: как руководителя муниципалитета и как руководителя думы. Анализ федерального законодательства, законов субъектов федерации и муниципальных правовых актов, устанавливающих полномочия глав муниципальных образований позволяет выделить и классифицировать их права и обязанности или полномочия на две группы: общего и специального характера. Под полномочиями главы муниципального образования общего характера в юридической литературе предлагается понимать полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования вне зависимости от того, с какой иной должностью совмещается должность главы муниципального образования, в то же время, под полномочиями специального характера – полномочия, по должности, одновременно занимаемой руководителем муниципалитета [4].
Общие полномочия главы муниципального образования закреплены ч.4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в соответствии с данной нормой глава муниципального образования: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации.
К полномочиям специального характера, которыми обладает глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, можно считать право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом. Этим правом в силу ч. 13 ст. 35 федерального закона может обладать только глава муниципального образования, являющийся главой администрации. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, такого права не имеет.
К полномочиям специального характера главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган, следует отнести правомочия по организации деятельности представительного органа согласно ч. 14 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ. Если глава муниципалитета возглавляет местную администрацию, то полномочия по организации деятельности представительного органа исполняет его председатель. Полномочие специального характера, которым обладает глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, определено в ч. 6 ст. 37 Федерального закона – полномочие заключать контракт с главой местной администрации, победителем конкурса на замещение данной должности. В уставе каждого муниципального образования закрепляется перечень полномочий главы, и этот перечень соответственно расширяется с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительно-распорядительный.
Таким образом, в заключении еще раз отметим важность научного анализа компетенции главы муниципального образования ввиду как вариативности его организационно-правового статуса, так и практики его закрепления в целях эффективного осуществления местного самоуправления в РФ.
Список литературы и источников
1. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ. № 40. 2003 г.
2. Сорокина Н.В., Михнева С.В. Правовое регулирование и кадровая обеспеченность органов местного самоуправления: исторический аспект и современные основы (учебное пособие)// Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2013. – 211 с.
3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М., 1995. – С. 293.
4. Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права.-2008.-№7.-С.26.
