28 января 2018г.
Широкое распространение государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) в Российской Федерации начала XXI в. сформировало в сознании широкой общественности мнение, что данное явление − инновация, позволяющая привлечь частный капитал для финансирования социально значимых проектов.
Целью публичного партнера, т.е. государства является привлечение дополнительных инвестиций и эффективное использование бюджетных средств для развития различных секторов экономики, направленное на увеличение темпов роста экономики и снижения уровня участия государства в бизнесе. Целью частного партнера является формирование максимальной прибыли от проекта, в том числе за счет получения различных льгот от государства в рамках реализации ГЧП, а также продвижение и защита собственных коммерческих интересов [1].
Для Российской Федерации ГЧП является относительно новым способом привлечения внебюджетного финансирования государственных программ и проектов, однако мировой опыт ГЧП насчитывает несколько веков. Известно, что в XVI в. во Франции заключен первый договор концессии на сооружение и эксплуатацию канала, в XVII в. в Испании ГЧП использовалось для строительства радиальной дорожной сети на территории всего королевства, в XIX в. посредством ГЧП осуществлялось строительство железных дорог в Бразилии и Франции.
В исследовании В.И. Сазонова выявлено, что именно правовая база Испании в области ГЧП, сформировавшая принципы и методы сотрудничества государства и бизнеса, явилась отправной точкой развития данного института и используется по сей день [2].
Исторически наибольшее количество ГЧП-проектов реализовывалось в области производственной инфраструктуры, позже и социальной сферы. Поэтому ГЧП-проекты характеризуются как значимые для общества и выдвигающие высокие требования к частным партнерам, что обусловлено желанием снижения рисков государства при реализации подобных проектов. Так как ГЧП-проекты обычно являются долгосрочными, то частными партнерами должны выступать не только компании с хорошей деловой репутацией, но и характеризующиеся долгосрочной финансовой устойчивостью.
Современное развитие ГЧП больше строится на британском опыте, поскольку именно Великобритания в 1980-е гг. сформировала наиболее знаковые регламентирующие документы.
В 1981 г. комиссия Министерства финансов Великобритании, возглавляемая сэром В. Райри, опубликовала доклад об использовании частного капитала для финансирования публичных проектов и предприняла первую попытку определения приемлемых принципов сотрудничества для частного и публичного партнеров. Принципы опубликованы в виде Правил Райри, согласно которым основой одобрения участия частного партнера в реализации ГЧП-проекта было выгодное для государства соотношение стоимости привлечения частного капитала и эффективности осуществления проекта. Основная экономическая мотивация государства привлекать частный сектор экономики для финансирования тех или иных проектов по сути впервые раскрыта именно в Правилах Райли, подчеркивающих, что государство может финансировать проекты за счет бюджетных средств, однако намного более выгодно для государства и общества привлекать частный капитал для осуществления крупных социально значимых проектов.
В 1992 г. была принята Инициатива частного финансирования, разработанная правительствами Австралии и Великобритании. Данная модель регулирования является наиболее распространенной в англосаксонской системе права, однако сегодня также активно используется в Испании и Японии.
Инициатива частного финансирования подразумевает справедливое распределение рисков между государственным и частным субъектами финансирования проекта, а также впервые ввела такое понятие как отдача на вложенные средства, т.е. возможность частного партнера заключить долгосрочный договор финансирования и эксплуатации инфраструктурного объекта в обмен на периодические платежи из публичного бюджета.
Продолжительная история ГЧП, разнообразие нормативно правовых документов его регламентирующих на территории различных стран обуславливает необходимость исследования его понятия и юридической сущности.
ГЧП – организованный государством проект, который позволяет при ограниченных бюджетных средствах успешно осуществлять важные инфраструктурные проекты за счет привлечения ресурсов, знаний и опыта частного сектора [3]. Следует заметить, что в представленном определении поставлен акцент именно на инфраструктурных проектах, однако, как мы отмечали выше, несмотря на превалирующее количество заключенных ГЧП в инфраструктурной области, возможно применение данного инструмента финансирования проектов и в иных социально значимых областях.
Согласно данным всемирного банка, на данный момент существует несколько основных международных нормативных актов, регулирующих ГЧП.
В 2001 г. ООН подготовлено Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников. В рассматриваемом руководстве под ГЧП предлагает понимать соглашение между государственными органами и частным субъектом, выбранным для осуществления проекта, в котором раскрываются условия строительства, модернизации, эксплуатации и технического обслуживания объекта инфраструктуры. Таким образом, вновь акцентируется внимание исключительно на инфраструктурных проектах.
В 2005 г. Европейский банк реконструкции и развития подготовил основные принципы современного законодательства о концессиях, в которых предложил основные требования к сущности ГЧП: четкое и однозначное разделение полномочий между участниками, справедливость, прозрачность и доступность правил, соответствие правовой системе и отдельным законам страны, на территории которой осуществляется проект и т.д.
В 2012 г. Организация экономического сотрудничества и развития разработала рекомендательные принципы реализации ГЧП. В данном документе под ГЧП подразумевается долгосрочное соглашение между правительством и частным партнером, в соответствии с которыми частный партнер поставляет и финансирует государственные услуги с использованием основного капитала, распределяя связанные риски. ГЧП-проекты могут предоставлять государственные услуги как в отношении инфраструктурных проектов мосты, дороги), так и социальных (больницы, коммунальные службы, тюрьмы).
Таким образом, лишь в 2012 г. в международных документах стала подчеркиваться возможность применения ГЧП в социальных проектах.
Согласно российскому законодательству, под ГЧП следует понимать юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенных в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [5].
Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствует ограничение применения ГЧП в каких-либо отраслях, кроме инфраструктурного строительства. На наш взгляд, именно эта отличительная черта российского нормотворчества в области ГЧП позволит наиболее эффективно развиваться внебюджетному финансированию различных проектов ГЧП. Отмечается, что для компаний участие в государственных программах, а также инвестирование из фондов институтов развития наиболее рисковых этапов НИОКР посредством ГЧП, позволяет снизить финансовые риски и вместе с тем поднять престиж компании на рынке [2].
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что несмотря на продолжительную историю ГЧП как правового института, мировой опыт его применения на практики еще не позволил окончательно выявить все возможные направления его использования. Традиционное применение ГЧП лишь в инфраструктурах проектах в настоящее время представляется недостаточным. В условиях быстро развивающейся среды, развития высоких технологий и стремления к улучшению качества жизни населения, ГЧП следует использовать как можно более активно для реализации социально-значимых проектов.
Список литературы
1. Восканян Р.О. Финансирование государственных инновационных программ из внебюджетных источников // Научные исследования и разработки. Экономика. 2017. Т. 5. № 4. С. 40-44.
2. Восканян Р.О. Особенности формирования стратегии роста стоимости инновационной компании // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2014. № 9 (75). С. 37-44.
3. Джуха В.М., Карпова А.В. Проектное финансирование государственно-частного партнерства при реализации региональных инфраструктурных проектов // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. № 12 (72). С. 98.
4. Сазонов В.И. История государственно-частного партнерства // Поволжский педагогический поиск. 2012. № 1 (1). С. 108-110.
5. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно- частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.
