04 ноября 2017г.
Управление земельными ресурсами для любой страны – важнейшая функция действующей общественно – политической системы. История показывает, что ни одно государство, несмотря на референдумы и угрозы, не соглашается с потерей своей целостности, а принимает различные меры по сохранению своей территории. На этом фоне особенно болезненно воспринимается не эффективное управление и использование земельных ресурсов в РФ – национального богатства. Сегодня управление единым земельным фондом страны осуществляется рядом министерств, федеральных служб и агентств, отсутствуют достоверные данные о количестве и качестве земель и их распределении по секторам производства и формам собственности. На кадастровый учёт поставлено только около 40% земель, а при кадастровом учёте земельных участков сельскохозяйственного назначения передаваемых в собственность гражданам, в муниципальной собственности сохраняются дороги и полезащитные полосы, что уже приводит к нарастанию судебных процессов. На муниципальном уровне утвердилась практика предоставления земельных участков под застройку в охранных зонах нефтепроводов, автомобильного транспорта, на землях лесного и водного фондов. На землях сельскохозяйственного назначения «укрепляется краткосрочная аренда земель», не ориентированная на развитие многоотраслевого хозяйства и повышение занятости населения, практически не рекультивирована большая часть отработанных карьеров и т.д.
В городах, включая областные центры, имеют место постоянные бездоказательные изменения Правил землепользования и застройки. Так, в зонах существующей и подлежащей сохранению одно и двух этажной застройки, строятся точечно двадцатиэтажные жилые дома, при которых не предусматриваются парковки. В общественно – деловых зонах ведётся строительство жилых зданий, квартиры в которые продаются населению, а часть из них сдаётся застройщиками под офисы. Для проживающего населения в таких домах создаются санитарно-эпидемиологические, парковочные и другие проблемы. Более того, при реконструкции кварталов со старой застройкой не предусматривается расширение улиц; новые строения размещаются на изношенных инженерных сетях и т.д.
Многие из перечисленных недостатков являются следствием разбалансирования системы управления земельными ресурсами, укомплектования органов государственного и муниципального управления специалистами без отраслевого образования и не необеспеченных «дорожными картами» для принятия управленческих решений по использованию земельных ресурсов – землеустроительной проектной документацией.
На сегодня государственное управление земельными ресурсами осуществляется рядом министерств, федеральных служб и агентств, функции которых имеют распорядительный характер и практически не имеют функций на осуществление контроля за хозяйственной деятельностью пользователей земель. Хозяйственное управление земельными ресурсами осуществляют собственники земель, а их действия по использованию земель определяются ими самими исходя из понимания права собственности: владения, пользования и распоряжения. Таким образом, действующие государственное и хозяйственное управления земельными ресурсами не содержат мер по реализации государством права абсолютной собственности на землю, как главного национального богатства, также по регулированию использования земель, находящихся в собственности или аренде физических лиц.
Снижению эффективности управления земельными ресурсами в РФ положила Земельная реформа 1992-1993гг., а сам процесс наиболее активно развивается с начала текущего столетия. Вначале менялись организационные формы управления земельными ресурсами и землеустройства, заменялся земельный учёт кадастровым учётом, внедрялась система разработки программ развития отдельных отраслей и территорий вместо комплексной проектной документации, которую готовили проектные институты и т.д. Это привело к потере специалистов-землеустроителей стационарной службы и проектных институтов по землеустройству, т.е. самой службы и проектных институтов. Их место заняли кадастровые инженеры, подготовленные на порядок ниже землеустроителей проектных институтов. В структуры систем управления земельными ресурсами «пришли управленцы», далёкие от инженерно-экономического понимания проблем землепользования. Более того у них не оказалось прогнозной и проектной документации, служившей ранее основой для принятия управленческих решений.
В советский период проектными землеустроительными институтами разрабатывалась прогнозная и проектная документация по использованию земельных ресурсов, служившая основой для принятия на всех уровнях власти управленческих решений. Такой документацией являлись:
*Генеральная схема использования земельных ресурсов СССР, как составная часть Схемы развития и размещения производительных сил СССР, разрабатываемая СОПС Академии наук СССР. В прошлом Советы по развитию производительных сил каждой союзной республик разрабатывали Генеральные схемы использования земельных ресурсов республик, носившие характер прогнозов с упреждением на 20-25 лет. В их основу закладывался природно-экономический потенциал территорий, достижения и тепы развития научно-технического прогресса, стратегические цели государства.
В современной России прогнозная и проектная документация по использованию земельных ресурсов практически не разрабатывается, т.е. земельные ресурсы не рассматриваются в комплексе развития экономики страны. В марте 2012 г. Распоряжением Правительства РФ № 297–р утверждены «Основы государственной политики использования земельного фонда РФ на 202-2017гг.» Этот документ определял, что повышение эффективности использования земел это «совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путём исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории». В этом документе землеустройство, как «инструмент» реализации земельной политики, даже не упомянуто.
«Фанаты» землеустройства в порядке «подсказки и реанимации» проектных работ по земельным ресурсам в интернете опубликовали обновлённый «Стандарт Генеральной схемы землеустройства территории РФ», утверждённый Президиумом НП «Землеустроители», (протокол 6 от 29 08 2013 г.). Однако в последующих законодательных актах, включая Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании в РФ» №172-ФЗ от 28 июня 2014 г., место земельных ресурсов и землеустройства не определено.
*Проект (схема) районной сельскохозяйственной планировки административного (муниципального) района. Такие проекты активно разрабатывались в 60-80 г. прошлого столетия. В них углублялись и уточнялись предложения и показатели Схем использования земельных ресурсов республик, а их показатели закладывались в пятилетние планы развития народного хозяйства. Проект (схема) районной планировки состоял из двух частей:
а) инженерно-строительной, содержащей виды, перечень, характеристику объектов строительства и инженерной инфраструктуры, а места их размещения и исходные данные для их проектирования определялись во второй части;
б) сельскохозяйственной - схемы землеустройства. Вторая сельскохозяйственная часть районной планировки разрабатывалась первой, а затем только инженерно-строительная (по существу территориальное планирование). В схеме землеустройства обосновывалась система расселения, отраслевая специализация сельхозпроизводства, устанавливалась численность сельскохозяйственного населения в посёлках, оптимизировались землепользования, определялись объёмы производства, т.е. организовывалась территория административного района. Именно в этом документе устанавливались границы садоводческих объединений, водоохранных и других зон, размещение мусоросвалок, карьеров, устанавливались полосы отвода земель под трассы газопроводов, автомобильных и железных дорог, памятников культурного наследия и т.д.
На сегодня принято осуществлять территориальное планирование без анализа современного природно-экономического потенциала земельных ресурсов конкретного административного образования и даже без учёта материалов прошлых лет. Накопленный опыт работ по районной планировке за годы советской власти был закреплён в «Основах земельного законодательства Союза СССР и союзных республик», принятых Верховным Советом СССР в декабре1968 г. В развитии Основ особое место заняла утверждённая в 1972 г. Госстроем СССР Инструкция по составлению схем и проектов районной планировки. Пункт 3.2 Инструкции определял, что проект районной планировки служит основой для: «составления проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства и лесоустройства». Этим самым был обозначен переход от прогноза к проекту использования земель сельскохозяйственного назначения. Территориальное планирование сегодня не служит этим целям.
*проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства. Цель данных проектов – обеспечение соответствия производственных отношений постоянно развивающимся производительным силам, определение агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических мероприятий для ведения сельскохозяйственного производства, недопущения понижения плодородия почв, развития эрозии земель и других негативных явлений. Осуществление землеустроительных проектов являлось обязательным для всех землепользователей и отражало действие государства по реализации его абсолютного права собственности на землю. Значение названных проектов в прошлом подтверждается Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите от ветровой эрозии почв». Постановлением поручалось землеустроительным органам: «обеспечить силами государственных проектных институтов по землеустройству (гипрозем) и землеустроительных экспедиций с участием институтов Гипроводхоз и Союзгипролесхоз, а также соответствующих научно- исследовательских учреждений разработку научно-обоснованных проектов организации территорий колхозов и совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, предусматривая комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических мероприятий по борьбе с эрозией почв».
Земля не рукотворное средство производства. Её использование должно осуществляться по проектам, например, как строительство и использование дома, завода и др. Отсутствие проектной документации по организации территории муниципальных образований и стабильных землепользований явилось следствием того, что органы управления потеряли возможность осуществлять эффективно управление процессом использования земель. Более того появилась масса «каналов по захвату» земель для личных и корпоративных целей. Конечно, нужно вернуться к советскому опыту преобразования земельных отношений, ведения землеустройства, разработки прогнозной и проектной документации в системе управления земельными ресурсами, а также ограничить принятие органами исполнительной власти всех уровней спонтанных решений по распоряжению землями всех категорий.
Список литературы
1.Гречихин В. Н. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров. Учебное пособие. /В. Н. Гречихин, А.Г. Исакова,// УГСХА, Ульяновск, 2016г.
2.Гречихин В.Н. Прогнозирование использования земельных ресурсов. Учебное пособие для бакалавров. /Гречихин В, Н. //Библ. Землеустроителя, вып. 1(7), УГСХА, Ульяновск, 2014.
3. Гречихин В.Н. Прогнозирование использование земельных ресурсов и территориальное планирование. Материалы X–ой Международной научно-практической конференции «Управление земельно-имущественными отношениями», /В. Н. Гречихин, А.Г. Исакова //- ПГУАС, Пенза, 2014 г.
4. Гречихин В. Н. Совершенствовать территориальное планирование и использование земель в целях развития территорий. Материалы VI-ой Международной научно практической конференции «Аграрная наука и образование на современном этапе развития: опыт, проблемы и пути их решения, /Гречихин В.Н. //УГСХА, Ульяновск, 2015г.
