28 июля 2016г.
Реализация государственных функций публично-правовыми образованиями в лице органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляется посредством их участия как в публично- правовых, так и частно-правовых отношениях. Гражданским кодексом РФ право органа государственной власти быть субъектом гражданских правоотношений раскрывается в принятом на основании этой нормы положении, представляющем собой перечень конкретных полномочий органа, утвержденный соответствующим правовым актом. Соответственно, первый вопрос, который возникает в отношении органов власти, заключающих инвестиционный договор от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, это вопрос компетенции,
установленной соответствующими нормативными правовыми актами. Поскольку согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в случае заключения инвестиционного договора неуполномоченным органом такая сделка признается недействительной в соответствии со ст. 168 ГК РФ как сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта.
В этом смысле интерес представляют два судебных дела, в которых поднимался вопрос о наличии у субъекта компетенции быть концедентом в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона о концессионных соглашениях. Высший Арбитражный Суд РФ в одном из дел установил отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих наличие у начальника исправительной колонии права подписывать концессионное соглашение от имени Российской Федерации как собственника указанного имущества. Действительно, при отсутствии правового акта, предоставляющего исправительной колонии необходимые для заключения концессионного соглашения полномочия, данное соглашение в соответствии с Законом должно заключаться Российской Федерацией, от имени которой выступает соответствующий орган исполнительной власти. Более того, поскольку такой орган согласно упомянутой выше ст. 125 ГК РФ не имеет права распоряжаться государственным имуществом от собственного имени, в соглашении он должен выступать исключительно от имени Российской Федерации. Такой же вывод обоснованно сделал ФАС Центрального округа, уточнивший в своем Постановлении, что в силу ст. 5 Закона о концессионных соглашениях концедентом по концессионному соглашению является муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, в связи с чем в представленном суду концессионном соглашении стороной должна являться не администрация города, а само муниципальное образование в лице администрации.
В отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и муниципальные образования. И в настоящее время в гражданском праве государство не представляет собой единый и неделимый субъект. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства. В связи с этим остается актуальным вопрос определения полномочия у публично-правового образования по заключению того или иного договора в сфере инвестиционной деятельности. В целях изучения данного вопроса необходимо исследовать законодательство, регулирующее договорные формы инвестиционной деятельности, участие в которых принимает государство.
1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно- частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве осуществляется Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – 224-ФЗ). Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соответствующих соглашений. К публичным партнерам 224-ФЗ относит Российскую Федерацию, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Таким образом, 224-ФЗ дает право выступить в качестве публичного партнера в соглашении не только различного уровня публично- правовым образованиям, но и уполномоченным действовать от их имени органам власти. На наш взгляд, в целях более широкого применения в публичных интересах государственно-частного партнерства необходимо предоставить право юридическим лицам, созданным публично-правовыми образованиями, и осуществляющим государственные услуги и функции, выступать в качестве публичного партнера в соглашениях о ГЧМ и МЧП. Более того, Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предоставляет государству возможность участия в гражданских правоотношениях в лице казенных учреждений, выступающих от имени публично-правового образования. Деятельность казенных учреждений, как и органов государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы (хотя для отдельных учреждений может быть предусмотрено государственное задание).
2. В целях привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концедентом может выступить Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органами и юридическими лицами.
Концессионное соглашение как договорная форма инвестиционной деятельности по сравнению с соглашением о ГЧП, МЧП имеет более широкий круг субъектов, имеющих право выступить стороной в соглашении. Следует заметить, что полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания, созданная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На наш взгляд, целесообразно перенять данную практику и внедрить ее в институт ГЧП, об этом свидетельствует однородность объектов указанных соглашений.
Хотелось бы также обратить внимание на возможное участие в концессионном соглашении в качестве концедента государственную корпорацию, которая является некоммерческой организацией, целью которой является осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
3. В целях развития законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности, установления правовых основ отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции принят Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее – 225-ФЗ). 225-ФЗ закрепляет понятие соглашения о разделе продукции как договора, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.
225-ФЗ предоставляет исключительное право Российской Федерации выступить стороной соглашения, от имени которой выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы. Субъект Российской Федерации обладает правом законодательного регулирования своего участия в соглашении о разделе продукции, однако исключительно в рамках предоставленных полномочий. На наш взгляд, необходимо дополнить 225-ФЗ полномочиями субъекта Российской Федерации выступать в качестве стороны соглашения наряду с Российской Федерацией, в случае реализации мероприятий по поиску, разведке, добыче минерального сырья на участках недр, расположенных на территории, собственником которых является субъект Российской Федерации. Данное полномочие будет соответствовать одному из принципов природоохранного законодательства – принцип платности природопользования.
4. 30 июня 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – 488-ФЗ). 488-ФЗ стал одним из нормативных правовых актов, затрагивающих, в том числе отношения в сфере инвестиционной деятельности. Так, главой 2 «Стимулирование деятельности в сфере промышленности» с целью оформления отношений, возникающих между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере промышленности, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в Российской Федерации предусмотрена возможность заключения специального инвестиционного контракта. Устанавливается, что по специальному инвестиционному контракту одна сторона - инвестор в предусмотренный этим контрактом срок своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а другая сторона - Российская Федерация или субъект Российской Федерации в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, предусмотренные законодательством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации в момент заключения специального инвестиционного контракта. От имени Российской Федерации заключать специальный инвестиционный контракт имеет право уполномоченный орган или иной федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации. Следует заметить, что 488-ФЗ не предоставляет право органам государственной власти, органам местного самоуправления выступать от имени соответствующих публично-правовых образований при заключении специального инвестиционного контракта. На наш взгляд, закрепление данного правомочия на федеральном уровне является практической необходимостью.
5. В целях установления особого режима осуществления предпринимательской деятельности на определенной части территории Российской Федерации принят Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции.
Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают в течение тридцати дней со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о создании особой экономической зоны соглашение о создании особой экономической зоны. В данном случае законодатель определяет исчерпывающий перечень органов, имеющих право заключить соглашение о создании особой экономической зоны, определив Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно- распорядительный орган. Федеральный закон не предоставляет право наделить соответствующими полномочиями отдельные органы государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, проведя анализ законодательства Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности можно сделать вывод об отсутствии в ней системности, согласованности и конъюнктурности. Инвесторам при заключении рассмотренных соглашений необходимо детально изучить полномочия субъектов публичной власти, так как возможно возникновение негативных ситуаций, влекущих вероятные потери, вызванные утратой вложенных денежных средств или неполучением вероятных доходов.
Список литературы
1. Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с.
2. Килинкаров В.В. Актуальные вопросы разрешения споров в сфере публично-частного партнерства // Закон. 2015. N 2. С. 173 - 195.
3. Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно- частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», № 156, 17.07.2015.
4. Федеральный закон от 21.07. 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // «Российская газета», № 161, 26.07.2005.
5. Федеральный закон от 30.12. 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // «Российская газета», № 5, 11.01.1996.
6. Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3127.
7. Федеральный закон от 31.05.1999 № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» // «Российская газета»,№ 107, 07.06.1999.
8. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.01.2015, № 1 (часть I), ст. 41.
