29 октября 2017г.
Правовой статус гражданских служащих в сфере административного права является одним из ключевых элементов института государственной гражданской службы, как одного из видов государственной службы. Определение административно-правового статуса государственных гражданских служащих как носителей части полномочий соответствующих органов государственной власти видится основополагающим для института государственной службы и деятельности всего государственного аппарата России. По мнению А.А. Гришковца, "государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции"[1].
В условиях продолжающейся в стране реформы государственного управления проблема ограничения прав государственных служащих приобретает высокую актуальность, так как одной из основных ее задач признается создание органами государственной власти оптимальных условий для реализации прав и свобод граждан.
В связи с этим возникает необходимость в четком нормативном закреплении ограничений и запретов, от которых во многом зависит эффективность профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законность принятия решений и гарантированность соблюдения прав человека гражданскими служащими.
Конституция России 1993 года провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Обязанность же (одна из целей) государства — соблюдать и защищать их от любых посягательств, в том числе и со своей стороны.
Как справедливо отмечает А.В. Малько, "политическая власть (особенно и главным образом власть исполнительная) имеет склонность вырождения в различные злоупотребления, для нее необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие подобные склонности, возводящие заслон ее необоснованному и незаконному превышению, попиранию прав человека. Правовые ограничения необходимы именно для того, чтобы недостатки властной личности не превратились в пороки государственной власти. Вот почему можно сказать, что правом ограничиваются не собственно управляющие воздействия со стороны государственных структур на личность, а лишь препятствия, вредные возмущающие факторы, необоснованные и противоправные ущемления интересов граждан"[3].
Итак, необходимость установления таких правовых рамок злоупотреблениям со стороны государственной власти проявляется в том, что в основе деятельности государственных органов должен находиться закон, а не субъективное проявление воли государственного служащего, ведущее к нарушению прав и свобод граждан.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Поэтому, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (ограничения), но строго обусловленные мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов[4].
Установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее также — Закон о гражданской службе)[5] ограничения, связанные с гражданской службой, заключаются в ряде правил, за рамки которых гражданским служащим выходить запрещено. Их назначение — обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных злоупотреблений. В связи с этим недопустимым является нечеткое определение категории правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой.
В связи с вышеизложенным, интересным представляется использование в Законе о гражданской службе в отношении ограничений категории "соблюдение", представляющей собой такую форму реализации права, которая заключается в воздержании от совершения запрещенных нормой права действий, хотя не все предусмотренные ограничения подпадают под такую категорию.
Таким образом, ограничение прав государственных гражданских служащих можно определить как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями.
Исследование такого элемента правого статуса гражданских служащих, как ограничения, связанные со службой, требует глубокого и детального осмысления, поскольку полученные результаты, направленные на реализацию концептуальных основ реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в конечном счете, будут способствовать совершенствованию государственного механизма Российской Федерации, созданию эффективной системы правового регулирования государственной гражданской службы.
Считаем, что перечень ограничений, закрепленный статье 16 Закона о гражданской службе, объединяет не только собственно ограничения прав (например, наличие неснятой или непогашенной судимости), но и сущностно иные категории: обязанности, условия поступления на службу и т.п.
Кроме того, по нашему мнению, в иных статьях Закона о гражданской службе присутствуют ограничения прав гражданских служащих, которые не вошли в перечень. Например, запрет осуществлять предпринимательскую деятельность представляет собой установленное в конституционно значимых целях ограничение свободы труда.
Все сказанное свидетельствует об отсутствии на законодательном уровне четкого и непротиворечивого понимания ограничений прав в сфере правового регулирования государственной службы.
Ограничения, связанные с гражданской службой, распространяются не только на федеральных гражданских служащих, но и на гражданских служащих субъектов Федерации, что, безусловно, способствует не только реализации принципа единства требования к служащим, но и закреплению особого "государственного" статуса лиц, замещающих должности гражданской службы, либо претендующих на них, повышению их ответственности и добросовестности при исполнении своих полномочий.
Следует отметить что ограничения, связанные с гражданской службы, не есть что-то устоявшееся и незыблемое. Так Указом Президента РФ от 19 сентября 2017 года № 431 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в целях усиления контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции"[6] в Указ Президента РФ от 23 июня 2014 года № 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации"[6] внесены изменения, согласно которым форма справки дополнена новым разделом, в котором будут показываться сведения о недвижимом имуществе, транспортных средствах и ценных бумагах, отчужденных в течение отчетного периода в результате безвозмездной сделки.
Интересна правоприменительная статистика реализации ограничений и последствий их несоблюдения. В 2016 году комиссиями исполнительных органов государственной власти Краснодарского края по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Краснодарского края и урегулированию конфликта интересов проведено 147 заседаний, на которых рассмотрены материалы в отношении 197 гражданских служащих (граждан, ранее замещавших должности гражданской службы), в том числе по следующим основаниям:
предоставление недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера — 57;
невозможность по объективным причинам представить сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей — 6;
несоблюдение требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов — 17.
По итогам работы комиссий в отчетном периоде: выявлено 53 нарушения, в том числе 47 — в части недостоверности и неполноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, 2 — в части несоблюдения требований к служебному поведению и требований об урегулировании конфликта интересов; привлечены к дисциплинарной ответственности 44 государственных гражданских служащих Краснодарского края, замещающих должности в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края[2].
Конечно, реформирование государственной службы не завершено. Современной России нужна государственная гражданская служба, отвечающая реалиям, которая позволила бы решить поставленные перед государством цели и задачи, эффективно и качественно реализовывать функции государственного управления.
Список литературы
1. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы / А.А. Гришковец // Журнал российского права. 1998. № 7.
2. Доклад о состоянии законодательства Краснодарского края в 2016 году http://lan.kubzsk.ru/lawMaking/monitor/monit/index.php (дата обращения 29 сентября 2017 года).
3. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. / А.В. Малько. — М.: Юрист, 2005.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова" // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
5. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
6. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
