29 октября 2017г.
При регулировании служебных отношений муниципальных служащих (как, впрочем, и государственных гражданских служащих), законодательство о муниципальной службе, и, в частности, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе» [1], часто содержит отсылки к нормам трудового законодательства.
Уже при поступлении на муниципальную службу предполагается заключение трудового договора с муниципальным служащим «в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом» (п. 6 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе»).
Как и статья 64 Трудового кодекса РФ, п. 2 ст. 16 Закона о муниципальной службе запрещает «установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего».
Рабочее (служебное) время муниципальных служащих регулируется в соответствии с трудовым законодательством (ст. 20 Закона о муниципальной службе). Применительно к продолжительности рабочего времени законодательство о муниципальной службе не содержит специальных норм для муниципальных служащих по сравнению с общими нормами трудового законодательства.
Даже перечень дисциплинарных взысканий, предусмотренный пунктом 1 ст. 27 Закона о муниципальной службе не отличается от перечня, установленного статьей 192 ТК РФ. Хотя, например, закон о государственной гражданской службе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает специальное взыскание для государственных гражданских служащих – предупреждение о неполном должностном соответствии (ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2]). Впрочем, в вопросах поступления и прохождения государственной гражданской службы закон более детализирован по сравнению с законом о муниципальной службе в отношении муниципальной службы.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих также определяется трудовым законодательством в соответствии с п. 3 ст. 27 Закона о муниципальной службе.
Однако, Закон о муниципальной службе предусматривает и ряд специальных норм по отношению к трудовому законодательству, реализуя тем самым возможность учета «особенностей, предусмотренных… Федеральным законом».
Так, для муниципального служащего законом предусмотрено отстранение на срок не более 1 месяца от исполнения должностных обязанностей до решения вопроса о применении к нему дисциплинарного взыскания. В общих нормах трудового законодательства такое положение вполне закономерно отсутствует. Как отмечает С.Е. Чаннов данная дисциплинарная мера преследует сразу несколько целей, важнейшими из которых являются обеспечение нормальной работы комиссии по проведению служебной проверки и невозможность ликвидации документов, воздействия на членов комиссии, воспрепятствования ее работе иным образом [5].
В вопросах времени отдыха муниципальным служащим установлен также ряд специальных норм, а именно удлиненный основной оплачиваемый отпуск, дополнительный отпуск, зависящий от выслуги лет, дополнительный отпуск за ненормированный рабочий день. Последний, впрочем, определен в минимальном размере, предусмотренном ст. 101 ТК РФ.
При поступлении на муниципальную службу закон определяет ряд дополнительных документов, которые обязан предоставить муниципальный служащий по сравнению со статей 65 ТК РФ.
В первую очередь выделим свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации (ИНН). Работодатели требуют ИНН от работников при поступлении на работу, но в Трудовой кодекс данный документ в перечень обязательного так до сих пор и не включен.
К числу специальных сведений, предоставляемых для муниципальных служащих также относятся сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера и сведений о размещении информации в информационно- телекоммуникационной сети "Интернет" (п. 3 ст. 16 Закона о муниципальной службе). Здесь мы вновь сталкиваемся с нормами, связанными с особым публичным статусом муниципального служащего. В юридической литературе неоднократно отмечалось, что «специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих в трудовых отношениях» [4].
Специальной нормой по отношению к трудовому законодательству определяется и минимальный возраст для поступления на муниципальную службу – 18 лет, по сравнению с общей нормой Трудового кодекса РФ – 16 лет (ст. 63 ТК РФ). Вполне справедливо это объясняется особенной важностью и ответственностью функций, выполняемых на муниципальной службе.
Статья 17 Закона о муниципальной службе предусматривает конкурсный отбор кандидатов на должности муниципальной службы. Хотя благодаря словосочетанию «может предшествовать» конкурс не является обязательной процедурой, тем не менее, на практике он чаще всего и применяется. Это оправданный шаг, так как целью конкурса является «оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Трудовой кодекс РФ также предусматривает возможность возникновения трудовых отношений на основании акта избрания по конкурсу (ст. 18 ТК РФ).
Закон о муниципальной службе предусматривает и дополнительные основания расторжения трудового договора по инициативе представителя нанимателя (работодателя) (ст. 19 Закона):
1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
2) прекращение гражданства Российской Федерации…
3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 Федерального закона о муниципальной службе;
4) применение административного наказания в виде дисквалификации.
Последний из приведенных пункт 4 - «применение административного наказания в виде дисквалификации» - перекликается с п. 8 ст. 83 ТК РФ. Причем, в Трудовом кодексе РФ данное основание прекращения трудового договора относится к основаниям, не зависящим от воли сторон, а не к инициативе работодателя.
Вернемся к вопросам регулирования законодательством о муниципальной службе порядка и оснований применения к муниципальным служащим дисциплинарных взысканий. Если порядок, как уже ранее отмечалось, Законом о муниципальной службе определен на основании норм трудового законодательства, то специфика муниципальной службы позволяет устанавливать специальные основания применения дисциплинарных взысканий.
Одним из таких оснований является применение дисциплинарного взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе). Эти ограничения и запреты отражают специфику статуса муниципальных служащих и, как справедливо отмечал С.Е Чаннов, носят антикоррупционную направленность [5].
Федеральным законом от 3 декабря 2012 года в статью 81 Трудового кодекса РФ был введен пункт 7.1, предусматривающий расторжение трудового договора с работником в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов или не предоставления, либо предоставления ложных сведений об имущественном положении. В тексте статьи нет конкретного указания на специальный субъект данного взыскания, что на наш взгляд вредит правильному восприятию данной нормы обычными субъектами правоотношений. Тем не менее, данный пункт прямо перекликается с упомянутым п. 3 ст. 19 Закона о муниципальной службе. Возникает некоторая конкуренция норм при применении данного основания расторжения трудового договора. На наш взгляд, вполне достаточно было бы оставить данное основание прекращения трудового договора только в Законе о муниципальной службы в качестве специального основания. Дублирование нормы в Трудовом кодексе произошло хронологически позже и не вполне обосновано, учитывая, что п. 14 Трудового кодекса вполне допускает расторжение трудового договора с работником в случаях предусмотренных не только самим ТК РФ, но и предусмотренных другими федеральными законами.
Порядок применения дисциплинарных взысканий по данным основаниям содержится непосредственно в ст. 27.1 Закона о муниципальной службе.
В юридической литературе в качестве положительного примера, приводились нормы законодательства США, согласно которым федеральный служащий не позднее, чем за 30 дней до вынесения взыскания должен быть в письменной форме уведомлен об этом [3]. Положительность данного опыта всё- таки вызывает сомнения, так как затягивает процедуру применения дисциплинарного взыскания после проведения, например, служебной проверки. В этом случае, с момента установления факта совершения проступка до момента вынесения взыскания должно пройти не менее 30 дней, которые никак не влияют на факт вынесения взыскания. Если же говорить о защите прав муниципального служащего при применении незаконного дисциплинарного взыскания, то даже после его вынесения никто не мешает служащему обжаловать данное взыскание в судебном порядке.
Таким образом, в регулировании служебных отношений муниципальных служащих наблюдается тенденция заимствования общих норм трудового законодательства с установлением специфических правил прохождения муниципальной службы в ряде специальных норм.
Список литературы
1. Федеральный закон «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) // СПС «КонсультантПлюс»
2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СПС «КонсультантПлюс»
3. 
Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы М.: Юрист, 2008 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Никандров В.Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. 2011. N 3. // СПС «КонсультантПлюс».
5. 
Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина М.: «Ось-89», 2009 // СПС «КонсультантПлюс».
