29 октября 2017г.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством, закрепляет в числе основных право каждого на жилище и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления способствовать всей своей деятельностью созданию необходимых для этого условий.
Цель - решение жилищного вопроса большинства граждан, впервые была поставлена нашим государством в начале XX века, после Февральской революции. В Программе РКП, принятой в 1919 г. 8 съездом РКП (б) был задан следующий важный вектор государственной жилищной политики: «улучшение жилищных условий трудящихся масс; рациональное расселение трудящихся, уничтожение негодных жилищ, перестройка старых и постройка новых».
Отрицать не приходится, что на протяжении ста лет после этого события государство делает различные попытки достигнуть этой цели, ставя перед собой задачи и решая их, периодически заходя в тупик и принимая меры к тому, чтобы из него выйти.
Непосредственно после революции эта задача решалась через «национализацию», «передачу капиталистических домовладений городским Советам», «массовое вселение рабочих из окраины в буржуазные дома», «уплотнение и самоуплотнение», «обязание к проведению принудительной перепланировки и иных мер с целью изъятия излишков жилой площади». В результате таких действий появлялись жилые помещения, которые можно поименовать как «социальные жилищные наделы». Значительная часть образовавшейся жилой площади носила статус государственного специализированного жилищного фонда (общежития, служебное жилье) и выдавалась в связи с наличием трудовых отношений нуждающегося в жилом помещении с тем или иным государственным предприятием, либо ведомством – распорядителями свободной жилой площади.
Относительно частной (личной) собственности на жилые помещения, как любой частной собственности, которую власть считала «пережитком, переходным этапом на пути к созданию собственности общественной», действовала система удушающих запретов и ограничений: нормировалось все - количество и частота продажи жилых помещений, размеры жилой площади, которыми могла владеть семья на праве собственности.
Таким образом, жилищный вопрос изначально государство пыталось решить только собственными силами, через систему распределения и найм государственного имущества, допуская только незначительные возможности к приобретению гражданами жилого помещения в собственность.
В связи с повсеместным созданием государственного жилищного фонда, необходимостью решать вопросы создания, получения, распределения и перераспределения жилой площади, управления и содержания жилыми объектами, требовалась разработка и принятие соответствующей нормативной базы. Так зарождалось в России жилищное право – право в большей части государственное (публичное), административное.
В период ослабления в конце прошлого века давления на частные правоотношения, а затем их бурного рыночного развития был дан старт и развитию частного жилищного права – институту гражданского права: расширены возможности субъектов иметь жилые помещения в собственности, сняты ограничения относительно их количество и размера, предоставлено право свободного распоряжения указанными объектами, в том числе право продавать либо сдавать в найм.
На современном этапе развития жилищное право России состоит из норм жилищного законодательства – Жилищного кодекса РФ и принятых в его исполнение законных и подзаконных нормативных актов, и норм гражданского законодательства, регулирующего вопросы приобретения жилых помещения в собственность, вопросы коммерческого найма жилого помещения и т.д.
Жилищный кодекс РФ (далее ЖК РФ), в подавляющем своем объёме, регулирует вопросы государственного (публичного) жилищного права, что подтверждается анализом его норм.
Так, основной блок регулируемых ЖК РФ отношений - это вопросы государственного распределения жилых помещений нуждающимся малообеспеченным или специально указанным в законе субъектам (военнослужащим, многодетным, инвалидам, сиротам) на условиях и в порядке, установленных нормами публичного жилищного законодательства.
Иные отношения, которые также, согласно статьи 4 Жилищного кодекса РФ регулируются жилищным законодательством – это те сферы и те вопросы, в которых государство, на сегодня, не оставляет субъектам жилищного права свободного усмотрения в своем поведении: все они носят общезначимый, публичный интерес, их решение преследует, прежде всего, цели безопасного и сбалансированного существования объектов жилищной сферы: обеспечение коммунальными ресурсами, переустройство и перепланировку жилых помещений, управление многоквартирными жилыми домами.
Известно, что частная и публичная отрасль права каждая имеют свои методы и принципы отличные друг от друга: если отрасль публичного права строится на отношениях соподчинения, и, для баланса интересов, эти отношения детально урегулированы императивными нормами, то для частного права – это принципы, основанные на равенстве субъектов, свободы договора, добросовестности субъектов в осуществлении и защите своих прав и в исполнении гражданских обязанностей, неприкосновенности собственности и, как следствие, диспозитивный метод их регулирования .
Жилищное законодательство, относясь на сегодня в большей части к публичной отрасли права, несет в себе и все особенности правового регулирования таких отношений:
Так, договор найма жилого помещения (социального найма, найма жилого помещения жилищного фонда социального использования, найма специализированного жилого помещения), урегулированный нормами жилищного законодательства (нормами публичного жилищного права) имеет свои существенные отличия от договора найма жилого помещения, урегулированного нормами гражданского законодательства: Заключению указанного договора всегда предшествуют отношения власти и подчинения – постановка властным решением гражданина и членов его семьи на учет нуждающихся, необходимость в неоднократном подтверждении нуждающимся и членами его семьи оснований стоять в очереди, издание государственным либо муниципальным органом решения о предоставлении нуждающемуся конкретного жилого помещения по нормам предоставления. Сам договор найма жилого помещения заключается сторонами на условиях, установленных типовой формой. При этом возможность изменить указанные условия, изложить их иначе, чем указано в нормативном акте либо другим образом перераспределить между собой права и обязанности, предусмотреть условие, не предусмотренное типовым договором у субъектов договора жилищного найма не имеется.
В таком договоре одна из сторон – наниматель, является более слабой стороной, требующей правовой защиты и поддержки, тогда как государственный или муниципальный орган имеет преимущества – возможность применения властных полномочий, большой штат специалистов и т.п.
Нормы жилищного законодательства, на сегодня, находятся в стадии постоянного развития. Законодателем не только предпринимаются меры к совершенствованию регулирования существующих правоотношений в сфере публичного жилищного права, но и принимаются нормы, которые должны породить совершенно новые правоотношения в указанной сфере, например, нормы о наемных домах, договоре найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.
Следует признать, что такого развития жилищного права в нормах гражданского законодательства не наблюдается. Нормы жилищного права, содержащиеся в гражданском законодательстве, отстают от требований современного общества и не способствуют должному развитию существующих правоотношений в указанной сфере.
Ярче всего это проявляется на примере института найма жилого помещения. Так, нормы главы 35 Гражданского кодекса РФ о жилищном найме приняты в 1996 г., и с указанного времени каких-либо существенных изменений не претерпели. Фактически, на момент принятия, они были скопированы с норм о найме, регулируемом публичной отраслью права – жилищным законодательством, которые на тот момент были наиболее развиты, создавались на протяжении многих десятилетий для регулирования отношений по найму жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда.
Не оспаривая социальную значимость жилищного вопроса для граждан и необходимости бережного их регулирования, представляется, что общие принципы гражданского законодательства должны четко прослеживаться в нормах, регулирующих гражданские жилищные правоотношения. В них должны справедливо учитываться интересы каждой стороны и создаваться разумный баланс интересов.
В отличии от договора найма жилого помещения, заключаемого по правилам жилищного законодательства, основанного на властном соподчинении одной стороны относительно другой, гражданское законодательство регулирует отношения равных по отношению друг к другу субъектов, оно поощряет прежде всего добросовестное поведение сторон, указывает на свободу договора, отдает приоритет нормам о защите права собственности. Однако, если просмотреть нормы о договоре жилищного (коммерческого) найма в главе 35 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ), то следы указанных принципов найти сложно.
Так, согласно статьи 687 ГК РФ, договор найма жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя в случаях: невнесения нанимателем платы за жилое помещение за шесть месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме в случае невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока платежа. По решению суда нанимателю может быть предоставлен срок не более года для устранения им нарушений, послуживших основанием для расторжения договора найма жилого помещения. Если в течение определенного судом срока наниматель не устранит допущенных нарушений или не примет всех необходимых мер для их устранения, суд по повторному обращению наймодателя принимает решение о расторжении договора найма жилого помещения. При этом по просьбе нанимателя суд в решении о расторжении договора может отсрочить исполнение решения на срок не более года.
Эта норма представляется справедливой в регулировании договора жилищного найма, вытекающего из отношений публичного права, основанного на соподчинении одной стороны перед другой (жилищного законодательства), например, договора социального найма, найма специализированного жилого помещения, но полагаю, не является таковой относительно договора коммерческого найма жилого помещения.
Представим ситуацию: гражданин, собственник жилого помещения передал помещение по договору найма жилого помещения другому физическому лицу и членам его семьи на срок 2 года. Наниматель, уплатив плату за месяц, нарушил свои обязанности и перестал вносить плату за найм. У гражданина – собственника жилого помещения, согласно действующего нормативного регулирования, право на обращение в суд с иском о выселении неплательщика может возникнуть только через полгода, при этом обращение в суд не дает гарантии быстрого восстановления нарушенных прав, так как суд может предоставить нанимателю сначала год для устранения нарушений, отказав собственнику жилого помещения в защите его права, а при повторной подаче наймодателем аналогичного иска, удовлетворив иск, суд вправе на один год отсрочить исполнение решения о выселении.
Полагаете, есть какая-то доля справедливости в правовых нормах частного права, регулирующих вопросы ответственности нанимателя за неисполнение своих обязанностей? Представляется что нет. Не случайно указанные нормы в гражданском законодательстве являются «мертвыми». Желающих воспользоваться ими, из числа наймодателей, очень мало, что подтверждается судебной практикой, а точнее- ее отсутствием. При этом нет оснований полагать, что отсутствует необходимость в регулировании этого вопроса и что наймодатели не претерпевают таких нарушений со стороны нанимателей.
Вместе с тем, отсутствие справедливого правового регулирования указанных отношений может
влечь для общества в целом самые неблагоприятные последствия, в том числе привести к самозащите наймодателем своих прав незаконными способами. Несправедливое законодательное регулирование не способствует развитию цивилизованных правоотношений в сфере жилищного найма, не нацеливает субъектов права на установление длительных партнерских отношений, тормозит правовое развитие договора жилищного найма.
Также есть основания утверждать, что «застывшие» нормы гражданского законодательства не учитывают принятых позднее императивных положений жилищного законодательства, касающихся содержания и управления жилищным фондом, состава платы за жилое помещение и порядка ее формирования, субъектного состава обязанных к несению этой платы лиц. Тем самым нормы гражданского законодательства в области жилищных отношений создают правовые коллизии.
Так, согласно ст. 678 ГК РФ, наниматель обязан своевременно вносить плату за жилое помещение. Если договором не установлено иное, наниматель обязан самостоятельно вносить коммунальные платежи.
Вместе с тем, точно определено, что отношения по оплате коммунальных платежей выходят за рамки двухсторонних отношений, возникающих между наймодателем и нанимателем жилого помещения и касаются интересов еще одного субъекта – поставщика коммунальных услуг.
Жилищное законодательство, отмечая важность стабильных отношений по предоставлению в жилое помещение коммунальных услуг надлежащего качества и в бесперебойном режиме, урегулировало данные отношения императивными нормами, указав в закрытом списке ответственными за несение расходов по коммунальным платежам конкретных субъектов -это собственник жилого помещения, застройщик (до передачи жилого помещения дольщику), дольщик, получивший причитающееся ему жилое помещение, наниматели (арендаторы) государственного или муниципального жилого помещения.
В указанном списке лица, занимающие жилое помещение по договору жилищного (коммерческого) найма в качестве обязанных к несению коммунальных платежей не поименованы.
Из анализа соответствующих норм следует, что именно собственник жилого помещения является субъектом отношений со снабжающей организацией и именно на нем лежит обязанность по уплате коммунальных платежей. Отказаться перед ресурсоснабжающей организацией от оплаты таких платежей со ссылкой на наличие неких договорных отношений с иным лицом (нанимателем его помещения) он не вправе.
Безусловно, собственник – наймодатель жилого помещения имеет право, по соглашению сторон, включить в размер платы за найм свои расходы по коммунальным платежам, но передавать свою обязанность перед ресурсоснабжающей организацией по несению таких расходов иному лицу - полагаю нет.
Некоторые нормы гражданского законодательства о найме жилого помещения безосновательно сужают права нанимателя жилого помещения по сравнению с положениями жилищного законодательства.
Так, в статье 678 ЖК РФ указано, что наниматель обязан использовать жилое помещение только для проживания.
Вместе с тем, в Жилищном кодексе РФ перечень возможностей нанимателя шире: так жилое помещение может быть использовано проживающими в нем гражданами также для осуществления предпринимательской деятельности.
Наличие в гражданском законодательстве императивной нормы об использовании помещения исключительно для проживания необоснованно ограничивает право нанимателя по договору найма жилого помещения, регулируемого гражданским законодательством на использование жилого помещения также в иных, допускаемых законом пределах.
Из все сказанного следует вывод о том, что для более полного и качественного регулирования жилищных правоотношений, их дальнейшего развития, на современном этапе в совершенствовании нуждаются не только нормы жилищного (публичного) законодательства, но также и нормы гражданского (частного) жилищного права.
Совершенствование правового регулирования договора коммерческого найма должно основываться на принципах и методах гражданского права, а также учитывать императивные нормы жилищного права, содержащиеся в ныне действующем жилищном законодательстве.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС КонсультантПлюс.
2. "Жилищный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 188-ФЗ// СПС КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон от 29.12.2004 N 189-ФЗ (ред. от 22.02.2017) "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
4. Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 N 80-р <Стратегия развития жилищно- коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года> // СПС КонсультантПлюс.
5. "Гражданский кодекс Р.С.Ф.С.Р. "Постановление ВЦИК от 11.11.1922 "// СПС-КонсультантПлюс.
6. Декрет ВЦИК, СНК от 09 августа 1926 г. «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах "// СПС-КонсультантПлюс
7. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. "// СПС-КонсультантПлюс
8. «Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик» "// СПС- КонсультантПлюс
9. Жилищный кодекс РСФСР, от 24 июня 1983 г. "// СПС-КонсультантПлюс
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СПС КонсультантПлюс.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СПС КонсультантПлюс.
12. Толстой, Ю. К. Жилищное право: учебник / Ю. К. Толстой. – 2-е изд., перераб, и доп. – М.: Проспект, 2014. – 192 с. – Библиогр. в подстроч. примеч. – ISBN 978-5-392-11567-9
