15 декабря 2018г.
Как известно, органы прокуратуры в настоящее время осуществляют возложенную на них требованиями действующего российского законодательства деятельность, в содержание которой включается выявление различных совершенных нарушений закона и незамедлительное реагирование на них в установленном законом порядке. Ведь те постоянные изменения, происходящие в социальной, экономической и политической сфере существенным образом актуализировали и обратили внимание всего российского общества и государства в целом на сложившуюся на сегодняшний день проблему обеспечения верховенства закона, укрепления законности и правопорядка, а также создания необходимых условий для безопасности жизнедеятельности человека и гражданина.
Однако если мы обратимся к статистическим данным, то заметим, что те цели, задачи и основные руководящие положения, к которым так или иначе должно стремиться каждое правовое государство, для нашей страны все еще не стали реальностью. Кроме того, следует в обязательном порядке акцентировать особое внимание, что современное российское государство совместно со всем его правоохранительным и правозащитным механизмом в реальной действительности не способно осуществлять надежную защиту жизни, здоровья, чести и достоинства, обеспечивать соблюдение и выполнение требований действующего законодательства и препятствовать совершению различных правонарушений, которые, как показывает практика, по своей внутренней правовой природе являются так называемой «питательной средой» для воплощения преступных посягательств.
На все это указывает, в том числе, стремительный рост совершаемых административных правонарушений. Именно по этой причине российскому законодателю и правоприменителю необходимо продолжать разрабатывать такую административно-наказательную политику, которая будет являться составным элементом всей нашей государственной политики и эффективно воздействовать на все наше общество для того чтобы каждый его член опасался совершать административно-наказуемые действия и бездействия.
Следовательно, можно сделать вывод относительно того, что возбуждение производства по делам об административных правонарушениях на данный момент является очень важной и неотъемлемой задачей правового статуса органов прокуратуры, непосредственным образом направленной на привлечение соответствующих лиц к урегулированной действующим законодательством административной ответственности.
Деятельность прокурора по реагированию на выявленные им нарушения закона подразумевает под собой принятие мер, направленных на полноценное устранение всех произошедших нарушений закона, привлечение виновных лиц к регламентированной требованиями современного законодательства ответственности и так далее. Данные действия прокурора должны осуществляться посредством издания соответствующих актов и иных средств прокурорского реагирования.[1]
Среди существующих актов прокурорского реагирования на сегодняшний день одним из основных является постановление о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, которое в настоящее время напрямую урегулировано в Законе о прокуратуре. Вообще исторически вынесение прокурором в отношении поднадзорных ему объектов и субъектов исследуемых в данной научной работе постановлений в связи с совершенными административно-наказуемыми деяниями связано с осуществлением именно надзорной деятельности. Но вместе с тем формирование новых различных подходов к интерпретации тех или иных правовых категорий и понятий, совершенствование действующего российского процессуального законодательства, создало ряд проблем, противоречий и сложностей в толковании и определении понятия «постановление» применительно к реализации прокурорской деятельности.
Мне сразу бы хотелось указать на первую актуальную на данный момент проблему правового характера, касающуюся постановлений прокурора о возбуждении им производства по делам об административных правонарушениях. Дефинитивное значение данного словосочетания, приведенного мною выше, содержится только лишь в доктринальных научных источниках в области юриспруденции. Законодательно оно нигде не урегулировано, что в правоприменительной деятельности создает определенные проблемы, связанные с его непосредственным использованием и применением. Я полагаю, что изложенное упущение в правоприменительной деятельности может приводить к непониманию сущности выполняемой должностными лицами органом прокуратуры возложенной на них требованиями современного российского законодательства деятельности, к созданию различных правовых проблем, пробелов и иных противоречий.
Прокуроры, юристы и иные субъекты не всегда понимают, что ж на самом деле необходимо понимать под постановлением прокурора о возбуждении административного производства как акте прокурорского реагирования. В связи с этим, по моему субъективному мнению, в Законе о прокуратуре требуется легально закрепить дефиницию понятия «постановление прокурора о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях», а иначе так и будет существовать данная неопределенность. В Законе о прокуратуре следовало бы предусмотреть это нововведение в статье 54, которая регламентирует именно основные понятия, имеющие непосредственное отношение к прокурорской деятельности. Хотя, по моему субъективному мнению, они должны быть закреплены в общих положениях, то есть в первом разделе, и наиболее логично было бы их видеть в статье 4.1. В результате это могло бы привести к устранению множества имеющихся проблем, в частности, тех, которые связаны с недопонимаем значения тех или иных используемых и применяемых понятий в сфере прокурорской деятельности.
Различные ученые-юристы по-разному определяют постановление прокурора, однако наиболее близким мнением для меня является позиция Е.Р. Ергашева. Он понимает под ним акт прокурорского реагирования, выносимый в регламентированном законом порядке на обнаруженное административное правонарушение, целью которого является возбуждение деятельности соответствующих органов и их должностных лиц и привлечение впоследствии виновных к урегулированной положениями современного законодательства административной ответственности.[2]
Постановление является по своей правовой характеристике надзорным непроцессуальным средством прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения действующего законодательства. Это означает, что регламентировано оно современным непроцессуальным законодательством и выносится прокурором в рамках реализации им возложенной на него надзорной деятельности в отношении поднадзорных ему объектов и субъектов в целях привлечения их к административной ответственности.
Таким образом, основанием для вынесения сотрудниками органов прокуратуры постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении является совершение соответствующим субъектом административного проступка в форме действия либо бездействия, за которое требованиями действующего законодательства предусмотрено определенное административное наказание. До его вынесения прокурору в обязательном порядке надлежит установить все обстоятельства произошедшего административного правонарушения для того чтобы не привлечь к административной ответственности невиновное лицо, а также соблюсти гарантированное ему право на защиту своих прав, свобод и интересов. К данным обстоятельствам необходимо относить все элементы состава административного правонарушения, то есть объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону, в том числе их обязательные и факультативные признаки.
Структура постановления прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении включает в себя четыре основных части: вводную, описательную, мотивировочную, и резолютивную. Как правило, во вводной части прокурором раскрывается информация относительно времени и составления данного акта, его наименование, а также сотрудник, его составивший, и источник информации о произошедшем административном правонарушении. В описательной же части подробным образом следует раскрыть сведения, факты и иную собранную при проведении проверочных действий информацию относительно обстоятельств совершенного административно-наказуемого действия либо бездействия. Все полученные сведения необходимо излагать в хронологическом порядке. Подробное изложение всех выявленных прокурором обстоятельств конкретного дела может реально оказать положительное влияние на поднадзорный объект или субъект, в отношении которых и выносится в установленном порядке постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.
В мотивировочной части прокурором подробным образом должны быть в обязательном порядке проанализированы, исследованы и оценены все собранные соответствующим сотрудником органа прокуратуры обстоятельства произошедшего административного правонарушения, должно быть дано обоснование наличия в действиях либо бездействия конкретного субъекта административного проступка. Кроме того, в данной части постановления прокурор дает ссылки на требования действующего законодательства, которые были нарушены конкретным лицом, а также на охранительные нормы административного права, в которых предусмотрена административная ответственность за определенный совершенный проступок. Эти нормы на сегодняшний день закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законах субъектов РФ.
И в резолютивной части прокурор должен в обязательном порядке указать на те логические выводы, которые были сделаны им в процессе рассмотрения и оценки полученных во время проведения проверочных мероприятий материалов дела. Указанные выводы включают в себя два основополагающих элемента: постанавливающий и распорядительный. Первый элемент включает в себя указание сотрудника органа прокуратуры о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении определенного субъекта, а также о необходимости в последующем привлечь его к установленной положениями действующего законодательства административной ответственности.
В свою очередь, распорядительный элемент содержит в себе указание о направлении всех собранных материалов в соответствующий орган, который наделен полномочиями привлекать лицо к административной ответственности за определенное совершенное правонарушение. Помимо этого, здесь также указывается на необходимость рассмотрения полученного постановления в течение пятнадцати дней и сообщения в последующем о результатах рассмотрения. Следует также отметить, что прокурорами при направлении вынесенного ими постановления в суд не указывается распорядительный элемент по причине того, что судебные органы в настоящее время являются независимыми и действуют только в соответствии с федеральным законодательством.
Однако на сегодняшний день в Законе о прокуратуре отсутствует регламентация вышеизложенной мною структуры постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Но на практике данное упущение не позволяет обеспечить единообразие в деятельности всех органов прокуратуры. Следовательно, законодателю необходимо обратить свое внимание на существующий в действующем законодательстве в области прокурорской деятельности правовой пробел и незамедлительно принять исчерпывающие меры, направленные на его полноценное устранение, а иначе органы прокуратуры не смогут в полной мере способствовать укреплению законности и осуществлять иную возложенную на них деятельность.
В правоприменительной деятельности имеют место случаи, когда обнаруживаются противоречия положений действующего Закона о прокуратуре и Кодекса РФ об административных правонарушениях. Первый такой случай связан с полномочиями прокурора. Так, в статье 25 Закона о прокуратуре урегулировано правило, которое указывает, что прокурор уполномочен в регламентированном законом порядке выносить постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении должностных лиц. В то же время современный Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает правовую норму, в соответствии с которой сотрудник органа прокуратуры вправе возбудить административное производство как в отношении должностного, так и недолжностного лица. В связи с этим мы можем видеть две противоречащие друг другу правовые нормы, которые регулируют сходные правоотношения.[3] Таким образом, положения Закона о прокуратуре, являющегося основным нормативным правовым актом, которым должны руководствоваться должностные лица органов прокуратуры, ограничивают прокурора при реализации им возложенной на него деятельности по возбуждению производства по административным делам.
Возникновение данной правовой проблемы, вероятнее всего, связано с тем, что Кодекс РФ об административных правонарушениях был принят и вступил в законную силу значительно позднее Закона о прокуратуре, следовательно, данный кодифицированный нормативный правовой акт гораздо больше соответствует сложившимся на сегодняшний день общественным отношениям.[4] По этой причине Закон о прокуратуре уже давно нуждается в изменениях, направленных на обеспечение его соответствия положениям действующего российского законодательства. Вместе с тем, сравнивая обе указанных норм права, можно сделать однозначный вывод, что сотрудники органов прокуратуры уполномочены выносить постановления о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях в отношении любых субъектов, совершивших административный проступок, то есть как должностных, так и недолжностных лиц. Объясняется это теорией права, согласно которой при коллизии общей и специальной нормы применяться должна именно специальная правовая норма. В данном случае требования Кодекса РФ об административных правонарушениях являются специальной нормой, поскольку данный кодифицированный нормативный правовой акт регламентирует более подробно правила привлечения субъектов к административной ответственности, а Закон о прокуратуре устанавливает лишь общее положение, что прокурор может возбуждать производство по административному делу путем вынесения постановления. Помимо этого, возможность вынесения должностными лицами органов прокуратуры постановления о возбуждении административного производства в отношении большего количества субъектов, чем предусмотрено в Законе о прокуратуре, также можно объяснить и тем, что этого требует жизненная необходимость, поскольку в противном случае органы прокуратуры не смогут выполнять поставленные перед ними действующим законодательством целями и возложенными на них задачами.
Далее, в действующем Законе о прокуратуре закреплено правило, согласно которому граждане не являются субъектами, в отношении которых сотрудник органа прокуратуры может проводить соответствующие проверочные мероприятия, а также выносить определенные акты прокурорского реагирования при обнаружении определенных нарушений законов, в том числе и постановления о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, согласно Основному закону нашей страны, граждане обязаны соблюдать требования Конституции РФ, а также исполнять положения современного российского законодательства. В связи с тем, что на граждан в настоящее время возложена такая обязанность, следовательно, за ее исполнением необходимо осуществлять надзор. Значит, как в Законе о прокуратуре, так и в Кодексе РФ об административных правонарушениях надлежит предусмотреть правовую норму, в соответствии с которой должностные лица органов прокуратуры вправе выносить постановления о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях в отношении граждан. В противном случае отсутствие такой правовой нормы будет приводить к ненадлежащему исполнению гражданами требований действующего законодательства.[5]
Статья 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает перечень дел, которые относятся в настоящее время к исключительной компетенции прокурора. Между тем, сформулировав такую правовую норму, фактически российский законодатель оставляет должностное лицо органа прокуратуры один на один с субъектом, совершившим административно-наказуемое действие либо бездействие, однако это не является правильным. Согласно требованиям действующего законодательства прокурорский работник является представителям надзорного органа, который не относится к исполнительной ветви власти. Исходя из этого, прокурор не может являться активным участником процесса привлечения субъектов к административной ответственности.[6]
По сути, должностное лицо органа прокуратуры вправе вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в случае, когда сотрудник определенного органа самостоятельно не выявил определенное административное правонарушение и не применил в регламентированном законом порядке мер, направленных на привлечение такого лица к административной ответственности. При этом возложение в статье 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях на прокурора обязанности по привлечению лиц к установленной административной ответственности по конкретным категориям дел вступает в противоречие с надзорной функцией органов прокуратуры. И отнесение отдельных составов административных правонарушений к исключительной компетенции прокурорских работников де-факто приравнивает их с лица, которые обязаны составлять протоколы об административных правонарушениях. В то же время отдельные органы и их должностные лица лишены возможности составлять протоколы по обнаруженным им административным правонарушениям, к примеру, по статье 15.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Данная обязанность современным законодательством возложена на сотрудников органов прокуратуры, что противоречит правовой сущности прокурорского надзора по причине того, что обязанность по привлечению субъектов к административной ответственности возложена непосредственно на компетентные органы и их должностных лиц, но никак не на прокуратуру.[7]
Далее, как уже было неоднократно мною отмечено, Кодекс РФ об административных правонарушениях значительным образом расширяет полномочия в области административного производства, чего нельзя сказать о других нормативных правовых актах, в частности, об Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Так, в силу положений Кодекса РФ об административных правонарушениях сотрудник органа прокуратуры в случае обнаружения им в рамках проводимых проверочных мероприятий совершения каким-либо лицом административного проступка может выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и направлять его в соответствующий компетентный орган или в суд для непосредственного рассмотрения и последующего привлечения лица к административной ответственности либо же прекращения производства по делу.
В то же время Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает положение, в соответствии с которым должностное лицо органа прокуратуры уполномочено обращаться в арбитражный суд с исками, но там ничего не сказано по поводу возможного обращения прокурора с заявлением о привлечении к административной ответственности. Таким образом, в арбитражном процессе на данный момент прокурор ограничен в своих полномочиях и лишен возможности на обращение с постановлением о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях и участвовать в их непосредственном рассмотрении.[8] Отдельные ученые-юристы уверенно полагают, что сотрудники органов прокуратуры вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о привлечении субъектов к административной ответственности как представители соответствующих административных органов и впоследствии участвовать в их рассмотрении.[9] Однако я думаю, что такая позиция является неверной и противоречащей требованиям современного законодательства ввиду того, что органы прокуратуры и административные юрисдикционные органы по своей правовой характеристике очень сильно отличаются друг от друга, у них разная компетенция, им предоставлены различные полномочия, перед ними поставлены отличающиеся друг от друга цели и задачи. Исходя и этого, мы вновь сталкиваемся с противоречием положений двух кодифицированных нормативных правовых актов, что на сегодняшний день является правовой проблемой, которая все еще не нашла своего разрешения.
Пока же единственным способом решения данной проблемы является направление сотрудниками органов прокуратуры собранных ими материалов административного дела в компетентный юрисдикционный орган, который уже, в свою очередь, подаст заявление о привлечении субъекта к административной ответственности в арбитражный суд и будет принимать участие в непосредственном рассмотрении данного заявления.
Таким образом, на основании всего вышеизложенного в моей научной статье, можно сделать однозначный вывод относительно того, что в большей степени в настоящее время ученые-правоведы видят неэффективность вынесения сотрудниками органов прокуратуры постановления о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, его дальнейшего направления компетентным органам для непосредственного рассмотрения и разрешения в связи с несовершенством правового регулирования в данной области.
Ведь роль прокурора в создании необходимых условий для укрепления законности действий и бездействий различных поднадзорных объектов и субъектов, выполняющих возложенную на них деятельность, продолжает оставаться масштабной и реально способствует достижению целей и задач, предусмотренных в Законе о прокуратуре.[10]
Я согласна с тем, что действующее российское законодательство, регламентирующее порядок вынесения и направления должностными лицами органов прокуратуры постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, их последующее рассмотрение и разрешение определенными компетентными органами, далеко от идеала.
На сегодняшний день необходимо проведение большой законодательной реформы, направленной на устранение всех имеющихся пробелов и противоречий организационного и правового характера в целях эффективного осуществления органами прокуратуры своей деятельности в разных сферах, а также для достижения целей и реализации поставленных перед органами прокуратуры задач.
1 Зайков Д. Надзор и закон // ЭЖ-Юрист. –2014. – № 19, С. 8-10
2 Е. Р. Ергашев. О проблемах нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования. «Бизнес, Менеджмент и Право», 2012, № 2, С.2
3 Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении/К. Винокуров//Законность. 2003. № 11. С. 19
4 Зрелов А.П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // Право и экономика. 2004. № 7, С.8-9
5 Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении/В. Балакшин//Законность. 1998. № 10, С. 21
6 Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. О новом взгляде на полномочия прокурора, связанные с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2012. № 5, С. 32-33
7 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10, С. 16
8 Степанова О. К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе///Арбитражный и гражданский процесс 2009. № 12. С. 21
9 Фиалковская И.Д. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами: сравнительно-правовой анализ/ Фиалковская И.Д., Тоненкова О.А.//Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 11. С. 21
10 Берензон А.Д./ Направление совершенствования прокурорского надзора/ А.Д. Берензон //Вопросы теории и практики прокурорского надзора. - М., 2009. С. 156-159
Список литературы
1) Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении/В. Балакшин//Законность. 1998. № 10, С. 21.
2) Берензон А.Д./ Направление совершенствования прокурорского надзора/ А.Д. Берензон //Вопросы теории и практики прокурорского надзора. - М., 2009. С. 156-159.
3) Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10, С. 16.
4) Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. О новом взгляде на полномочия прокурора, связанные с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2012. № 5, С. 32-33.
5) Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении/К. Винокуров//Законность. 2003. № 11. С. 19.
6) Ергашев Е.Р. О проблемах нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования. «Бизнес, Менеджмент и Право», 2012, № 2, С.2.
7) Зайков Д. Надзор и закон // ЭЖ-Юрист. –2014. – № 19, С. 8-10.
8) Зрелов А.П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы КоАП РФ // Право и экономика. 2004. № 7, С.8-9.
9) Степанова О. К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе///Арбитражный и гражданский процесс 2009. № 12. С. 21.
10) Фиалковская И.Д. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами: сравнительно-правовой анализ/ Фиалковская И.Д., Тоненкова О.А.//Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 11. С. 21.
