02 января 2016г.
Место бюджетной политики в системе инструментов государственного регулирования трудно переоценить. Бюджетная политика представляет собой политику изменения государственных расходов и доходов [10] и, будучи частью финансовой политики государства, является ядром экономической политики и как таковая выступает средством осуществления экономической и социальной политики государства в целом[13].
Для документов, в которых закрепляются те или иные ключевые идеи и стратегические решения в области государственной политики, исследователями Сулакшиным С.С., Погорелко М.Ю., Репиным И.В. введено понятие «источники и основания государственной политики»[9].
Источниками государственной политики авторы называют документарно воплощенное содержание государственной политики, а основаниями — сами идейные и ценностные исходные установки, заложенные в их основе, условия и предпосылки необходимых изменений. Источники обычно реализуются в виде программно-доктринальных документов - специальных нормативных правовых актов, направленных на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики, система которых призвана обозначить стратегический горизонт планирования.
Авторы концепции рассматривают источники государственной политики с точки зрения практики управления и отмечают тот факт, что количество различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, в целом чрезмерно, не системно, и ставят вопрос об эффективности такой системы государственного управления.
На сегодняшний день в сфере определения направлений реализации и развития бюджетной политики Российской Федерации существует более десятка актуальных документов с четко определенным нормативно- правовым статусом и без такового, содержание которых тем не менее должно быть учтено при разработке процедур, а следовательно и утверждающих эти процедуры нормативно-правовых актов, программ, «дорожных карт» в сфере бюджетного регулирования, причем список этот регулярно пополняется.
Целью данной статьи является обзор актуального на 2015 год перечня действующих в нормативно- методическом пространстве бюджетной политики Российской Федерации документов с определением их нормативно-правового статуса и ключевых функций в системе регулирования, а также попыткой выявить их взаимосвязь.
Все рассматриваемые документы в идеале должны образовывать систему, где документам долгосрочного характера, устанавливающим целевые характеристики и показатели развития бюджетной политики страны соответствуют среднесрочные документы, определяющие тактические задачи планового периода, а реализация отражена в краткосрочных нормативно-правовых актах, непосредственно определяющих оперативные задачи и, что важно, - методы их решения органами исполнительной власти Российской Федерации [2]. Однако, так ли идеально обстоит вопрос с организацией источников бюджетной политики?
Ключевым доктринальным документом о бюджетной политике, фиксирующим как измеримые цели, так и принципы их достижения должна была стать т.н. долгосрочная бюджетная стратегия РФ на период до 2030 года. Поручение разработать этот документ содержится в перечне поручений правительства, направленных на реализацию Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 годах, разработкой занимаются Минфин и Минэкономразвития России. Публикация Стратегии была анонсирована на лето 2013 года, затем, на заседании Государственного Совета Российской Федерации о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов 4 октября 2013 года Министр финансов А. Силуанов прогнозировал окончание работ по проекту на конец 2013 года[8]. Однако, до сих пор Бюджетная стратегия 2030 опубликована не была.
Попытка создать подобный документ не первая. В 2008 году Постановлением Совета Федерации[4] был с замечаниями, но одобрен текст доклада Министра финансов Российской Федерации А.Л. Кудрина о бюджетной стратегии на период до 2023 года, который, однако, в дальнейшем не получил закрепления в виде какого-либо самостоятельного нормативного акта.
В условиях отсутствия специального нормативно-правового акта, наиболее общие основания бюджетной политики на долгосрочную перспективу черпаются из таких документов как Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[7], а также Указы Президента РФ от 7 мая 2012 года, в том числе №596 «О долгосрочной государственной экономической политике» и №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Специальным тематическим доктринальным документом среднесрочного характера, фиксирующим в исследуемый период стратегические принципы реализации бюджетной политики на ближайшие годы в исследуемом периоде является Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года[5] (далее – Программа). Вступив в силу сразу после утверждения 30 декабря 2013 года, Программа объединяет в себе принципы, представляющие лучшее из практики бюджетного управления предыдущих лет с начала бюджетной реформы в РФ, а также прорисовывает некоторые новые принципы, необходимые к внедрению для ее продолжения. Минфину России и другим федеральным органам исполнительной власти текстом утвердившего Программу распоряжения Правительства РФ рекомендуется руководствоваться положениями Программы при реализации государственных программ Российской Федерации, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Надо отметить, что Программа является «наследницей» Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[6], которая в силу заложенного срока действия на сегодняшний день хоть и не утратила силу как нормативно-правовой акт, но не является актуальным источником бюджетной политики. Необходимо также подчеркнуть смысловую разницу в названии программ: Программа до 2012 года акцентируется на принципах повышения эффективности бюджетных расходов, в то время как Программа до 2018 года на принципах управления общественными (государственными и муниципальными) финансами в общем. Таким образом, охват текущей Программы несколько шире. Также необходимо упомянуть, что в Программу заложены (упоминаются в качестве источника) основания, содержащиеся в таком общем доктринальном среднесрочном документе как «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», утвержденном Правительством Российской Федерации 31 января 2013 г. Необходимость принять такой документ отражалась в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года №596 «О долгосрочной государственной экономической политике», и таким образом, опосредованно реализована взаимосвязь Программы и Указа.
Требование к принятию упомянутой Программы содержалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 гг., опубликованном в 2013 году. В свою очередь, Программа в своих основаниях базируется и на основаниях этого послания, а также послания на 2013-2015 гг.
Правовой статус бюджетных Посланий Президента РФ, многие годы имевших безусловный приоритет декларации оснований бюджетной политики на краткосрочный период, закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации. (Кодекс в свою очередь принят в виде Федерального закона[1] и в системе рассматриваемых документов не играет роли источника бюджетной политики, а выполняет задачу фиксации регламента взаимодействия участников бюджетного процесса и функционирования бюджетной системы РФ в целом).
До 2014 года бюджетные послания Президента публиковались ежегодно. Этот порядок был закреплен ст.170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Роль бюджетного послания заключалась в регулярном подведении итогов, и что самое главное, формулировании прогнозов, целей и приоритетов бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. Федеральным законом от 04.10.2014 г. № 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [11] этот порядок был отменен. Планируется, что в 2014 году бюджетное послание будет включено в послание Федеральному Собранию.
В свою очередь порядок направления ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации закреплен в ст. 84 Конституции РФ, как одна из обязанностей Президента Российской Федерации. Кроме того, содержание и роль этого документа раскрывается в ст. 15 принятого в июне 2014 года Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[12].
С принятием вышеупомянутого закона, по нашему мнению, в целом произошла оптимизация механизма доведения оснований социально-экономической политики (а как следствие и бюджетной политики), уменьшилось количество источников, более четко определена система и правовой статус различных стратегических документов.
Тем не менее, опубликованные на сегодняшний день Бюджетные послания на 2013-2015гг. и 2014- 2016гг. все еще являются актуальными в краткосрочной перспективе, а потому в ст. 172 Бюджетного Кодекса РФ сохранена необходимость считать их источниками бюджетной политики при разработке проектов бюджета.
Поскольку в 2014 году Бюджетное послание в привычный срок (май-июнь) опубликовано не было, в целях составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период основные направления бюджетной политики в краткосрочной перспективе были сформулированы Минфином России в документе «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее – Направления). Направления не утверждены каким-либо нормативно правовым актом и впервые были опубликованы на сайте Министерства финансов РФ. В качестве источников Направлений числятся как упомянутые выше Бюджетные послания, так и «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Таким образом, сохраняется преемственность оснований.
Отдельно несколько слов необходимо сказать о таких значимых по отношению к бюджетной политике Российской Федерации действующих документах как Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», а также Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» [3]. По нашему мнению, указанные документы не содержат в себе оснований бюджетной политики, а потому не могу считаться ее источниками. Федеральный закон «О бюджете…», принимаемый ежегодно, фиксирует конкретные параметры бюджета страны на очередной финансовый год и плановый период. А упомянутая государственная программа представляет собой инструмент программно-целевого планирования бюджета, является «обеспечивающей» по отношению к мероприятиям по совершенствованию процесса управления государственными финансами, т.е. фактически предусматривает ресурсы для реализации мероприятий бюджетной политики, не устанавливая и никак не влияя на е основания, и ориентирована (через развитие правового регулирования и методического обеспечения) на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации, условий и механизмов их реализации.
Список литературы
1. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
2. Гордиенко М. С. Бюджетная политика России: эволюционное развитие, оценка качества: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.10 / Гордиенко Михаил Сергеевич; [Место защиты: Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)].- Москва, 2014.- 251 с.
3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».
4. Постановление СФ ФС РФ от 26.11.2008 N 443-СФ «О бюджетной стратегии на период до 2023 года».
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
7. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
8. Стенограмма заседания Государственного совета о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов - http://www.kremlin.ru/news/19359.
9. Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания государственных политик в России. М., 2010.
10. Учебно-методическое пособие по курсу «Государственное регулирование рыночной экономики»/ Под ред. А. Аюпова, 2007 г.
11. Федеральный закон от 04.10.2014 N 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
12. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
13. Финансово-кредитный энциклопедический словарь. Колл. авторов под общ. ред. А.Г. Грязновой, 2004 г.
