01 января 2016г.
«Домоклов меч» ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения (далее – ФГУП) почти постоянно угрожает их существованию. Однако они столь же неизменно уклоняются многие годы от последнего удара. Данное неординарное явление очевидно нуждается в специальном научном анализе в целях, во-первых, его объяснения, во-вторых, - определения перспектив проводимой в отношении этой категории предприятий экономической политики.
Еще в Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 -2000 годах" было предусмотрено:
"реорганизовать до 1 января 1999 года все федеральные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования в хозяйственные общества с бессрочным закреплением 100% прав участия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации (без права отчуждения) либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения".
Подобные решения дублировались неоднократно. Последнее из них содержится в действующей Государственной программе "Управление федеральным имуществом" [2]. Среди показателей достижения результатов подпрограммы называется: "отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году".
Однако вместо поспешно продекларированной ликвидации ФГУП к 1999 году, в том же году были приняты реалистичные и, считаем, конструктивные решения. Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 была одобрена "Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" (далее - «Концепция»). В ней предусмотрено не ликвидировать унитарные предприятия, а только оптимизировать их состав при обязательном учете целей и задач функционирования каждого из них.
При этом общими целями и задачами реформирования всей системы управления унитарными предприятиями были названы:
- повышение эффективности деятельности и эффективности использования закрепленного за ними имущества;
- оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений;
- создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений;
- погашение организациями кредиторской задолженности;
- снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений.
Почему же в «Концепции» отказались от полной ликвидации унитарных предприятий, в том числе путем преобразования их в иные организационно-правовые формы. Суть ответа кроется в причинах их существования. Сформулированные в «Концепции» причины (основания) сохранения унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения столь существенны, что и сегодня ставят под сомнение целесообразность полного отказа от рассматриваемой категории предприятий.
Вот эти причины в сокращенной редакции (они же основания для понимания и построения системы мониторинга и оценки эффективности):
- использование имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества для обеспечения национальной безопасности;
- осуществление деятельности, направленной на осуществление социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;
- разработка и изготовление отдельных видов продукции в интересах обеспечения национальной безопасности;
- производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;
- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств;
- осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства;
- осуществление научной и научно-технической деятельности в интересах обеспечения национальной безопасности.
Заметим, что названные причины почти без изменений повторяются в п.4 ст. 8 федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ. Изъято лишь одно положение в пользу казенных предприятий - "осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств", хотя в действительности имеет место достаточно широкая практика субсидирования ГУП (МУП), в том числе в форме государственных капитальных вложений.
Перечисленные причины хозяйственной деятельности унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения не нуждаются в дополнительных комментариях. При этом их основательность обязывает в случае игнорирования выяснять пути решения ряда острых практических вопросов. Во-первых, каким предприятиям передать права на производство и реализацию отмеченных видов специфичной продукции и услуг ФГУП, производимой к тому же нередко в условиях устойчивой нерентабельности, если их полностью ликвидировать? Во-вторых, почему в существенно ограниченных условиях коммерческой деятельности, по сути «полурыночных» [3], ключевыми оценками деятельности ФГУП согласно обширной нормативно-правовой базы были и остаются не специфические целевые показатели, а именно рыночные (стоимостные) показатели [3]. В качестве таковых нормативно утверждены в программах и в отчетной документации деятельности ФГУП- выручка (нетто) от продажи; чистая прибыль (убыток); чистые активы; часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет. Между тем, как верно заключил Э. Маркварт, публичная собственность нацелена на удовлетворение публичных интересов, для нее несвойственно получение дохода (прибыли) как принцип [4].
Однако, исходя из названных показателей, ученые либеральной ориентации без всяких оговорок констатируют несравненно более низкую эффективность государственных предприятий относительно частных и ратуют за их полную ликвидацию. Но какие возможности коммерческого маневра, обеспечения рентабельного хозяйствования и перечисления части чистой прибыли в федеральный бюджет имеются, скажем, у ФГУП "Управление ведомственной охраны Минтранса РФ", ФГУП «Аэропорт Тикси», ФГУП «ЧукотАВИА» и т.д.?
Практикуемый подобный «оценочный подход» нанес колоссальный ущерб экономике и социальной сфере страны. Например, нежелание властей субсидировать региональные государственные аэропорты и авиакомпании в 90-е годы ХХ в. (согласно принципам строгой рыночной ориентации) привело почти к полному развалу этого сектора авиаперевозок и соответственно к прекращению производства региональных самолетов. При огромных пространствах России и отсутствии во многих восточных регионах иных видов транспорта нанесенный социальный ущерб выражается, по сути, мультипликативной формулой расчета. С конца же «нулевых годов» предпринимаются запоздалые усилия исправить ситуацию путем учреждения региональных казенных авиапредприятий (особенно в Дальневосточном Федеральном округе). Такая же разрушительная участь постигла речные портовые и транспортные компании, предприятия автодорожного хозяйства, рыболовецкие государственные предприятия, включая акционированные, и многие другие.
Наконец, в-третьих, встает вопрос о том, как избавиться от категории унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения без нанесения ущерба производству, осуществляемому непосредственно в интересах государства, исполнения функций государственного управления (особенно в сферах обеспечения безопасности, НИОКР, фундаментальных исследований, оборонной промышленности).
Представляется, что и сегодня следует идти по пути не огульной ликвидации ФГУП, а их разумного сокращения и т.н. оптимизации. Последняя включает не простое количественное сокращение ФГУП, но и формы преобразования их в иные государственные структуры – путем включения их в состав госкорпораций, госхолдингов (десятков вертикально интегрированных структур (далее - ВИС).Этот вариант, кстати говоря, предусматривался в «Концепции» (1999) и достаточно успешно реализовался на практике в процессе формирования указанных форм госкомпаний. Достаточно отметить, что в состав учреждаемой Госкорпорации «Ростехнологии» (употреблено первоначальное ее название) были включены в качестве имущественного взноса государства без предварительного акционирования более двухсот государственных предприятий и учреждений, в основном оборонно-промышленного комплекса. В уставный фонд Госкорпорации «Росатом» изначально были переданы государством 55 федеральных унитарных предприятий «Атомэнергопрома», 11 институтов фундаментальной и прикладной науки, 7 предприятий по обеспечению ядерной и радиационной безопасности. При учреждении Госкорпорации "Росавтодор" в 2009 году в ее состав включили, по состоянию на март 2013 года, 13 ФГУП - дорожных эксплуатационных предприятий, избавив тем самым Росимущество от застарелых проблем с приватизацией этих неликвидных активов.
Таким образом, число ФГУП по статистике заметно сокращается, но происходит это в значительной мере путем включения их в лоно иной организационно-правовой и хозяйственной формы, относимой к структурам госсектора экономики. Благодаря такому варианту преобразования унитарных предприятий удалось не только избежать массовых банкротств, но и восстановить устойчивую деятельность производственно-технологических комплексов в стратегически значимых сферах экономики. К примеру, портфель заказов ГК «Росатом» уже превысил $100 млрд., добавив за год $30 млрд. В целом достаточно успешно развивается высокотехнологичное производство во многих секторах оборонно-промышленного комплекса, который еще недавно был под угрозой тотального разрушения.
Кроме данного направления преобразования ФГУП (понятно, не всегда возможного), предусматриваются и более простые варианты прямого преобразования их в государственные учреждения и в государственные казенные предприятия. Но такой формально простой путь требует сравнительно больших объемов постоянного государственного бюджетного финансирования. Его реализация целесообразна только в том случае, когда ГУПы на праве хозяйственного ведения, действуя в неконкурентной сфере, не могут устойчиво обеспечивать самоокупаемость и, если государство в свою очередь, располагая достаточными бюджетными ресурсами, способно софинансировать деятельность казенных предприятий и учреждений, а также нести субсидиарную ответственность по их непокрытым обязательствам согласно действующему законодательству.
Важно также учесть, что правовой статус казенного предприятия(право оперативного управления) не конституирует его в качестве коммерческого предприятия и обязывает государство брать на себя прямые (дополнительные) управленческие функции. Согласно п.2 ст. 20 ФЗ-161 собственник имущества казенного предприятия вправе:
- изымать излишнее, неиспользуемое, или используемое не по назначению имущество;
- утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия;
- доводить обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Поэтому данные варианты малопригодны в качестве альтернативных решений проблемы. Многое в их выборе зависит от возможностей и решимости государства брать на себя дополнительные бюджетные расходы. Не очень впечатляет и вариант приватизации в форме акционирования вне рамок интеграционных структур.
Из-за естественной убыточности, низкой доходности, инвестиционной непривлекательности множество унитарных предприятий, ежегодно включаемых Росимуществом и его теруправлениями в программы приватизации, оказываются невостребованными (например, сотни дорожных эксплуатационных предприятий федерального и регионального подчинения). При акционировании ГУП и оставлении 100% акций у государства (это же относится и к муниципальным унитарным предприятиям) ему как собственнику опять-таки потребуется прибегать к бюджетным вливаниям во избежание грозящего банкротства, что, кроме прочего, нарушает рыночный статус вновь образованного хозяйственного общества. Перепрофилирование также далеко не всегда возможно из-за утраты необходимой государству либо обществу продукции (услуг).
Как следствие изложенных причин и сложностей практического отказа от ФГУП во всех отмеченных вариантах решений, число их до настоящего времени относительно велико, хотя и сокращается, перемещаясь в иные формы хозяйствования и государственного управления.
О содержании процессов приватизации ФГУП в последние три года лучше всего свидетельствуют данные прогнозного плана (программы) приватизации на 2011-2013 годы и отчета Минэкономразвития РФ о его выполнении. Из них следует: по состоянию на 1 января 2010 год насчитывалось 3517 ФГУП и 2950 акционерных обществ с государственным участием. Из них было предусмотрено приватизировать согласно плану 298 ФГУП, в том числе 163 ед. в рамках формирования «ВИС». Реально решения и приватизационные процедуры были проведены в отношении 163 ед., причем все в рамках 42 формирующихся «ВИС».
Согласно же прогнозному плану (программы) приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы (утвержден распоряжением Правительства РФ от 1 июля 2013 года № 1111-р) по состоянию на 01.01.2013 г. государство являлось собственником 1795 ФГУП (из них 288 ед. в научно-исследовательской сфере) и акционером в 2337 акционерных обществах.
Из названного количества ФГУП к приватизации предусмотрены 514 ед. (данные изменяются). Как видно, количество ФГУП за три года уменьшилось на 1722 ед. (3517 - 1795), хотя прямой приватизации подверглись несоизмеримо меньше. Представляется, что значительное число унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения были включены в «ВИС» без предварительного акционирования, однако в качестве самостоятельных единиц правомерно более не учитываются. Остальные были либо преобразованы в учреждения, либо подвергнуты процедурам банкротства, либо вовсе ликвидированы. Конкретных сведений нет.
Резюме: если государственные и муниципальные унитарные предприятия формально являются рыночными, а фактически «полурыночными», то казенные предприятия и прочие государственные учреждения к таковым вообще не относятся, так как де-факто не отрываются от пуповины бюджетного финансирования. Уже по этому основанию они не могут быть более предпочтительными относительно статусного положения ГУП (МУП) на праве хозяйственного ведения и могут практиковаться в процессах преобразования только как вынужденная, а не предпочтительная мера. Преобразование ГУП (МУП) в самостоятельное акционерное общество возможно и целесообразно, если указанные субъекты находились по сути дела необоснованно в конкурентной и потенциально рентабельной сфере хозяйственной деятельности.
Изложенные аргументы, как в части причин существования ГУП (МУП) на праве хозяйственного ведения, так и в части проблематичности их преобразования в иные организационно-правовые формы, однозначно приводят к выводу: формула «Концепции» (1999г.) о необходимости оптимизации, а не полной ликвидации унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения реалистична и для современных экономических условий страны.
Список литературы
1. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. №1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (с изм. и дополнениями).
2. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 327.-Государственная программа "Управление федеральным имуществом".
3. Баранова И.В. Виды и критерии оценки эффективности деятельности унитарных предприятий // ж.Финансы и кредит, 2011,№4, с. 46.
4. Маркварт Э. Эффективность управления публичной собственностью: понятие, подходы, критерии // ж.Проблемы теории и практики управления, 2014, № 6, с. 19.
