21 июня 2016г.
Аннотация. В статье рассмотрены основные методы бюджетного планирования государственных расходов, применяемые на региональном уровне. Проанализированы особенности программно-целевого метода бюджетного планирования расходов регионального бюджета.
Ключевые слова: программно-целевое бюджетирование, государственная программа, нормативный метод, индексный метод, балансовый метод.
Управление государственными финансами в современных условиях осуществляется с помощью совокупности методов бюджетного и стратегического планирования. Бюджетное планирование является важнейшей составной частью финансового планирования и в обобщенном смысле представляет собой планирование параметров соответствующего бюджета. Таким образом, бюджет является основным плановым актом в сфере государственного финансового планирования.
В широком смысле бюджетное планирование – это один из основных элементов системы управления бюджетом, направленный на определение целей, задач и основных направлений бюджетной политики и базирующийся на анализе текущего состояния и тенденций развития бюджетной системы, включая существующие ограничения такого развития [2, с. 19]. Основной целью бюджетного планирования является обеспечение сбалансированности бюджета, а также финансовой устойчивости и достаточной ресурсной базы развития соответствующего публично-правового образования.
Планирование расходов бюджета в узкой трактовке представляет собой регламентируемую нормативными правовыми актами деятельность уполномоченных органов государственной власти по определению и распределению бюджетных ассигнований на основе действующей бюджетной классификации и в соответствии с функциями и задачами органов государственной власти.
Целью и результатом бюджетного планирования в данном случае является формирование различных финансовых плановых документов (реестр расходных обязательств, бюджетная роспись, сводная бюджетная роспись, лимиты бюджетных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований и т.д.).
В системе бюджетного планирования отдельно выделяют бюджетное программирование - определение объема расходов бюджета, направляемых на реализацию государственных (муниципальных) и ведомственных целевых программ, которые представляют собой комплекс взаимосвязанных мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в вопросах улучшения качества жизни населения, модернизации экономики и развития инноваций, обеспечения национальной безопасности.
Данное обособление понятия программирования от планирования обусловлено действующим принципом формирования большей части расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) программ.
Методология бюджетного планирования представляет собой совокупность методов расчета плановых показателей в ходе осуществления бюджетного процесса [5, с. 10]. В практике планирования бюджетных расходов традиционно выделяют следующие основные методы:
1) индексный метод - основан на применении повышающих (понижающих) показателей к расходам бюджета. Индексация расходов может происходить с учетом уровня инфляции (потребительских цен), в связи с изменением курсов валют, с учетом индексов-дефляторов по видам экономической деятельности и других показатели в составе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, которые доводятся до главных распорядителей бюджетных средств в рамках сценарных условий;
2) балансовый метод - представляет собой составление баланса расходов и доходов бюджета, то есть их уравновешивание, с учетом необходимости соблюдения предельных параметров бюджетного дефицита, установленных бюджетным законодательством. Данный метод позволяет определить имеющиеся диспропорции в ресурсном обеспечении отдельных уровней бюджетной системы и экономики территории или страны в целом и определить пути их выравнивания. Применение балансового метода в бюджетном планировании направлено на формирование реалистичного, исполнимого бюджета;
3) метод прямого счета – осуществляется на основе детальных плановых расчетов каждого элемента расходов, в том числе по статьям расходов (сметное планирование). Отличительными особенностями данного метода являются трудоемкость, и, вместе с тем, надежность и достоверность;
4) нормативный метод - предусматривает разработку и применение в планировании нормативов расходов. Расчет объема бюджетных ассигнований регионального бюджета осуществляется по нормативам, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Применяемые в этом случае нормы являются расчетными величинами и устанавливаются в процентах к базе расчета или в денежном выражении на единицу планирования. Так, на уровне субъектов Российской Федерации распространена практика использования нормативов минимальной бюджетной обеспеченности на 1 жителя при планировании расходов бюджета на социальную сферу в разрезе отраслей (здравоохранение, образование, и т.д.). Примером рассматриваемых норм также являются: размеры пособий, стипендий, нормы на содержание помещений, и т. д. [3, с. 56].
С целью повышений достоверности планирования бюджетных расходов с использованием данного метода необходим постоянный мониторинг и актуализация установленных нормативов, что позволит обеспечить согласованность нормативных бюджетных обязательств с объективными финансовыми возможностями бюджета;
5) метод экспертных оценок (экспертного прогнозирования) – это метод планирования с использованием оценок высококвалифицированных и компетентных специалистов в отдельных отраслях науки и народного хозяйства. Данный метод предполагает субъективный подход и, как следствие, возможность ошибочности прогноза, которая нивелируется большим количеством экспертов, а также совместным использованием данного метода планирования с другими;
6) метод экстраполяции – составление перспективы, исходя из практики предшествующих периодов, используется для планирования статей расходов, характеризующихся постоянством и стабильностью;
7) программно-целевой метод – метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования с целью повышения эффективности бюджетных расходов.
Помимо вышеперечисленных методов выделяют методы сценарного планирования, имитационного моделирования, метод тренда и другие.
В связи с тем, что тенденции развития современного бюджетного планирования связаны с необходимостью интеграции в систему государственного стратегического планирования, именно программно- целевой метод в настоящее время занимает ведущие позиции. Однако опыт внедрения программного бюджетирования в регионах выявил ряд проблем, связанных с планированием параметров основных программных документов (государственные и ведомственные целевые программы), которые ограничивают эффективность его применения. Данные ограничения довольно распространены, хотя и не являются повсеместными:
- недостаточный качественный уровень планирования и обоснованности устанавливаемых количественных значений целевых показателей и показателей финансового обеспечения программ;
- отсутствие взаимосвязи финансирования и достижения показателей по причине отсутствия расчета затрат на выполнение показателей программы и, как следствие, установления заведомо низких и выполнимых при любых условиях показателей, либо установление плановых значений целевых показателей на основе данных стратегических документов вышестоящего уровня (стратегии, концепции, госпрограммы РФ) без учета реального финансового обеспечения их выполнения;
- применение некорректной методики оценки эффективности реализации программы в части оценки достижения целевых показателей, согласно которой перевыполнение одних показателей может компенсировать невыполнение других. В результате происходит искажение общей оценки эффективности, когда возможна 100% эффективность программы при наличии ряда недостигнутых показателей. Решение данной проблемы находится в тщательном отборе показателей и установлении весовых коэффициентов для каждого показателя;
- низкое качество планирования внебюджетных источников финансирования программы. Объемы финансирования программы за счет внебюджетных средств могут составлять порядка 80% и выше от совокупного объема расходов по программе.
Так, в Волгоградской области максимальный объем финансирования за счет внебюджетных средств (за исключением средств государственных внебюджетных фондов, планирование которых осуществляется при формировании бюджета соответствующего фонда) предусмотрен следующими государственными программами Волгоградской области:
1. «Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области» на 2014 - 2020 годы (91% планируемого финансирования программы);
2. «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014 - 2020 годы (91% планируемого финансирования программы);
3. «Развитие промышленности Волгоградской области и повышение ее конкурентоспособности» на 2014 - 2020 годы (88% планируемого финансирования программы);
4. «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Волгоградской области на период до 2020 года» (56% планируемого финансирования программы) [4].
Планируемые результаты и индикативные показатели программ рассчитываются исходя из совокупного объема ресурсов с учетом внебюджетного финансирования. В связи с этим отражение только подтвержденных объемов внебюджетных средств является необходимым условием достоверного и прозрачного программно- целевого планирования.
В условиях трансформации бюджетного планирования и его переориентации на долгосрочную перспективу растет риск неопределенности. Данные обстоятельства требуют повышения качества бюджетного планирования с целью обеспечения результативности управления общественными финансами, в том числе за счет развития методологических подходов к организации планирования и программирования бюджетных расходов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Васюнина М.Л. Бюджетное планирование: развитие методологических подходов // Финансы. 2014. № 11. С. 17 – 20.
3. Кудряшова Е.В. Цель государственного финансового планирования - актуальная проблема права и управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 54 – 59.
4. Постановление Администрации Волгоградской обл. от 14.10.2015 № 621-п (ред. от 26.01.2016, с изм. от 28.03.2016) «Об утверждении перечня государственных программ Волгоградской области». Доступ из справ. - правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Шарандина Н.Л. Стратегическое планирование как этап бюджетного реформирования // Финансовое право. 2015. № 1. С. 7 - 14.
