28 апреля 2018г.
В Конституции Российской Федерации [1] такие понятия, как "общественный контроль" и "гражданское общество" отсутствуют. Ее статья 13 объявляет общественные объединения равными перед законом и запрещает создание и деятельность объединений, представляющих угрозу государству и обществу. Статья 30 Конституции России говорит о том, что каждый имеет право на объединение, в том числе может создавать для защиты своих интересов профессиональные союзы. Также есть статья 19, в которой провозглашается правовое равенство людей вне зависимости от их принадлежности, в том числе к общественным объединениям, и статья 46, в которой предусмотрена возможность обжаловать действия (или бездействие) общественных объединений в суде. Помимо всего прочего, к сфере гражданского общества относятся права на индивидуальные и коллективные обращения (статья 33) и проведение публичных и непубличных мероприятий (статья 31).
Как можно видеть, Конституция достаточно лаконична в вопросе о гражданском обществе. Государство и местное самоуправление, в сумме дающие публичную власть, обозначены основами народовластия. Естественно, сильнее их только прямая власть народа, но сводится она как по Конституции, так и по законодательству, по сути, к выборам и референдумам, а также иным схожим, но менее значимым институтам непосредственной демократии.
Независимый общественный контроль — орудие влияния гражданского общества на государство — в Конституции не обозначен как одна из основ народовластия. Эта претензия относится не только и не столько к России, но и ко всем остальным странам, прежде всего наиболее развитым, конституции которых либо игнорируют существование власти в форме общественного контроля, либо упоминают о нем уж очень опосредованно.
Принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" [2] стало безусловным прорывом в регулировании отношений в сфере возможности проведения контроля со стороны граждан и общества за деятельностью и результатами деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных публичными функциями, и их должностных лиц.
В нем определены правовые основы осуществления общественного контроля, его цели, задачи, принципы. Установлено, что общественный контроль могут выполнять Общественная палата России, региональные и муниципальные общественные палаты, а также общественные советы при федеральных и региональных органах государственной власти. Также могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры. В качестве общественных контролеров, инспекторов и экспертов в осуществлении общественного контроля участвуют граждане России. Вместе с тем, общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в форме общественного мониторинга и общественного обсуждения.
Вести общественный контроль разрешается в форме общественного мониторинга, проверки, экспертизы, а также в форме общественного обсуждения и слушаний. Полученные результаты проверки направляются в государственные, муниципальные органы и организации, публикуются в Интернете. При этом государственные органы должны подготовить обоснованный ответ. Также возможна передача материалов проверок в суд, прокуратуру, Уполномоченным по правам человека, ребенка, по правам коренных малочисленных народов субъектов РФ.
В России также существует ряд законов и подзаконных актов, содержащих инструменты общественного контроля, например:
Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" [3];
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [4];
Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" [5];
Указ Президента РФ от 4 марта 2013 года № 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" [6] и другие.
Так, можно привести целый ряд федеральных законов и других нормативных правовых актов, предусматривающих возможность осуществления общественного контроля за соблюдением законодательства в определенной сфере государственного управления: Земельный кодекс РФ [7], Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" [8], постановление Правительства РФ от 18 декабря 1996 года № 1516 "Об утверждении Положения о посещении гражданами Российской Федерации объектов использования атомной энергии" [9] и другие.
Многие из предложений, связанных с новыми формами участия населения в государственном управлении, были воплощены и закреплены в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [10]. Именно этот нормативный правовой акт стал отправной точкой отсчета и важной правовой основой для модернизации системы общественного контроля в России.
Кроме того, 14 мая 2015 года были утверждены Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года. В разделе 4 "Повышение качества государственного управления" отмечается, что противодействие коррупции, повышение качества государственного управления и реализации принципов открытости будут осуществлены, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля над эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, реализации механизма общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти, совершенствования контрольно-надзорных функций.
Помимо федерального законодательство в настоящее время бурно развивается законодательство субъектов в исследуемой сфере. Частью 1 статьи 2 Федерального закона № 212-ФЗ предусмотрено, что осуществление общественного контроля регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Не во всех субъектах Федерации принятые данные законы, несмотря на то, что Федеральным законом № 212-ФЗ прямо предусмотрено их наличие.
Так, Федеральным законом № 212-ФЗ предусмотрено следующее:
- правовую основу общественного контроля, в том числе составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 1 статьи 2);
- законами субъектов РФ предусматриваются случаи и порядок посещения соответствующих органов государственной власти, государственных организаций (пункт 4 части 1 статьи 10);
- законами субъектов РФ предусматривается порядок осуществления общественного контроля общественными палатами субъектов РФ (статья 12);
- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ предусматриваются порядок и формы участия общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ в осуществлении общественного контроля (часть 1 статьи 13);
- законами субъектов РФ определяются полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля (часть 2 статьи 15);
- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ предусматриваются случаи учета предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, а также случаи, при которых предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности государственных организаций (часть 1 статьи 16);
- в соответствии с законами субъектов РФ устанавливаются порядок организации и проведения общественной проверки (часть 3 статьи 20);
- в соответствии с законами субъектов РФ устанавливается порядок проведения общественной экспертизы (часть 5 статьи 22);
- в соответствии с законами субъектов РФ устанавливается порядок проведения общественного обсуждения (часть 4 статьи 24).
Рассмотрим подробнее нормативную базу проведения общественного контроля в Краснодарском крае.
9 декабря 2015 года Законодательным Собранием Краснодарского края принят, а 25 декабря 2015 года — подписан главой администрации (губернатором) Краснодарского края Закон Краснодарского края "Об общественном контроле в Краснодарском крае" [11], который определил основных субъектов общественного контроля в Краснодарском крае, отнеся к ним Общественную палату Краснодарского края, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при законодательном и исполнительных органах государственной власти Краснодарского края и органах местного самоуправления в Краснодарском крае, а также определил иные вопросы в соответствии с Федеральным законом № 212-ФЗ.
Кроме того, Закон края устранил нечеткость положений Федерального закона № 212-ФЗ, касающуюся вопросов создания общественных инспекций и групп общественного контроля. В частности, определено, что общественные инспекции и группы общественного контроля создаются при субъектах общественного контроля. Порядок формирования общественных инспекций и групп общественного контроля устанавливается субъектом общественного контроля, при котором они создаются.
Несмотря на положения Федерального закона № 212-ФЗ о возможности регулирования порядка проведения общественного контроля муниципальными правовыми актами, данный уровень правового регулирования не развит.
Так только в крупных городах края, таких как Сочи, Краснодар, Новороссийск, Геленджик, а также в Ленинградском и Кореновском районах образована общественная палата.
Кроме того, в Краснодарском крае наблюдается тенденция регулирования на уровне муниципалитетов порядка проведения общественного контроля в отдельных сферах, например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в сфере незаконного строительства.
Все же, несмотря на наличие правовых пробелов и правовой неопределенности отдельных формулировок, Федеральный закон № 212-ФЗ и принимаемые в соответствии с ним региональные законодательные акты, безусловно, являются "прорывом" в регулировании общественных отношений в сфере осуществления контрольных мероприятий со стороны общественности за институтами государства. При этом, на наш взгляд, имеющаяся правовая база позволяет проводить общественный контроль в установленных формах, и теперь необходимо активизировать деятельность, направленную на обеспечение активного участия субъектов общественного контроля в его осуществлении и повышение качества проводимых ими контрольных мероприятий.
Список литературы
1. Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Собрание законодательства РФ. 2014. № 30. Часть 1. Ст. 4213.
3. Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
4. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Часть 1. Ст. 6228.
5. Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
6. Собрание законодательства РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.
7. Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
8. Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
9. Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 159.
10. Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
11. Официальный сайт администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru, 25.12.2015.
