Новости
09.05.2023
с Днём Победы!
07.03.2023
Поздравляем с Международным женским днем!
23.02.2023
Поздравляем с Днем защитника Отечества!
Оплата онлайн
При оплате онлайн будет
удержана комиссия 3,5-5,5%








Способ оплаты:

С банковской карты (3,5%)
Сбербанк онлайн (3,5%)
Со счета в Яндекс.Деньгах (5,5%)
Наличными через терминал (3,5%)

ОСОБЕННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

Авторы:
Город:
Санкт-Петербург
ВУЗ:
Дата:
12 мая 2016г.

Одной из особенностей системы местного самоуправления в Российской Федерации является то, что правовое регулирование этой сферы общественных отношений осуществляется одновременно  федеральными органами государственной власти и субъектов Российской Федерации (п.«н» ч.1 ст.72 Конституции РФ) [2]. Если первые определяют общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, то вторые обладают полномочиями регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; (ч.1 ст.5, ч.1 ст.6 Федеральный закон № 131-ФЗ) [7], тем самым делая систему местного самоуправления многообразной, «исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». В ряде случаев федеральный законодатель прямо указывает на наличие особенностей в организации местного самоуправления, в частности, в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения.

Перечень этих особенностей достаточно обширен, он не ограничивается только теми, которые приведены в статье 79 Федерального закона № 131-ФЗ. Несомненно одним из выразительных проявлений их служит особая территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения, например, в Санкт- Петербурге.

Согласно части 1 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ «в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления» на внутригородских территориях (внутригородские муниципальные образования) — частях территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ч.1, ст.2). Это означает, что изначальное отличие территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения связано исключительно с особым статусом данного вида субъектов Российской Федерации.

Обращаясь к нормативному правовому акту, обладающему высшей юридической силой и являющемуся исходным для организации местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга, можно заметить, что статья 59 Устава Санкт-Петербурга [15] дословно воспроизводит положения Федерального закона № 131-ФЗ о внутригородских муниципальных образованиях. В Законе Санкт-Петербурга № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [8] определение внутригородского муниципального образования повторяется, но с одним новым и важным уточнением, что внутригородские муниципальные образования состоят из муниципальных округов, городов и поселков (ч.1 ст.2); эти же виды муниципальных образований указаны в части 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» [10]. В настоящее время в Санкт-Петербурге насчитывается 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок [9]. С 2005 года город Петергоф является наукоградом и обладает статусом городского округа.

Вместе с тем ни одни из выше указанных законов субъекта Российской Федерации не содержит определения данных видов муниципальных образований, которые бы указали на специфику правового статуса того или иного вида. В лучшем случае в качестве правового обоснования выделения видов муниципальных образований можно указать «основанные на объективных характеристиках территориальные, географические, культурные, экономические и иные  особенности муниципального образования, установленные  в целях определения перечней вопросов местного значения для каждого муниципального образования исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства на основании социально-экономической, технологической и иной взаимозависимости территорий муниципальных образований, единства рынка товаров и услуг коммунального назначения, требующих согласованного принятия решений органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей одного или нескольких муниципальных образований» (ч.1 ст.2 Закона Санкт-Петербурга № 420-79). Иными словами, это означает, что разделение муниципальных образований Санкт-Петербурга на виды сложилось исторически и, прежде всего, основано на особенностях территориального устройства этого субъекта Российской Федерации. Те муниципальные образования, которые были созданы в рамках исторических границ Санкт- Петербурга, получили статус муниципальных округов, остальные муниципальные образования, расположенные пригородной зоне Санкт-Петербурга, - статус городов и поселков.

Отсутствуют критерии видового разделения муниципальных образований также и в муниципальных нормативных правовых актах — Уставах муниципальных образований. Так, Устав муниципального округа Оккервиль содержит указание на официальное наименование муниципального образования без какой-либо конкретизации (ч.1 ст.1, ст.3) [14]; аналогичная ситуация сложилась в муниципальных образованиях — город и поселок, например в городе Ломоносов (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования город Ломоносов) [13] и в поселке Усть-Ижора (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования поселок Усть-Ижора) [12].

В научной литературе вопрос разделения внутригородских территорий на виды не является предметом рассмотрения, причем как в общетеоретических работах по муниципальному праву [3, С.40-62; 4, С.446-453; 6, С.30-31; 5, С.720-735], так и в узкоконкретных исследованиях, посвященных вопросам особенностей территориальной организации местного самоуправления, встречаются отдельные замечания по данному вопросу [1, С.36-40]. Е. С. Шугрина в одной из своих статей отметила, что термину внутригородская территория законодателем субъекта Российской Федерации придается иной смысл, чем вложенный в него федеральным законодателем; он рассматривается только как указание на часть городской территории и используется для введения новых видов муниципальных образований (муниципальный округ, город и поселок), вопреки федеральному закону, который не предоставлял субъектам России права вносить изменения в перечень видов муниципальных образований, установленный на федеральном уровне [16, С.8-11].

Для нашего рассмотрения не является важным вопрос, имел ли место выход регионального законодателя за пределы установленных для него полномочий и нарушение федерального закона, тем более, что оспаривания и отмены соответствующих норм законов Санкт-Петербурга не было. Это обстоятельство может указывать, что подразделение внутригородских территорий на виды находится в рамках особенностей территориальной организации местного самоуправления в городе федерального значения.

Гораздо важней поставить вопрос об обоснованности выделения существующих видов внутригородских территорий, наличия рациональных и логичных критериев для их дифференциации, ответ на который как в нормативных правовых актах, так и в научной литературе отсутствует. По-видимому, из всех существующих в Санкт-Петербурге видов муниципальных образований наиболее обоснованным является муниципальный округ, представляющий часть исторической городской территории и обладающий в силу этого территориальной, социальной, экономической и культурной целостностью и своеобразием. В отношении же города и поселка подобного сказать нельзя: их правовая связь с Санкт-Петербургом оформилась относительно недавно. Целесообразность использования для обозначения таких внутригородских территорий терминов «город» и «поселок» представляется сомнительной.

В российском праве указанные понятия используются в строго определенном смысле как обозначение разных видов населенных пунктов и соответствующих административно-территориальных единиц. Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке решения вопросов административно- территориального устройства РСФСР» было проведено разделение населенных пунктов на сельские и городские, и в отношении последних установлено разделение на категории — города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки — в зависимость от количества населения и степени развитости инфраструктуры [11]. При проведении муниципальной реформы в России в основу «сети» создаваемых муниципальных образований было положено сложившееся административно-территориальное устройство. Несмотря на это отождествлять муниципально-территориальное и административно-территориальное деление, муниципальные образования и административно-территориальные единицы нельзя. Подобное отождествление имеет место в случае понимания «города» и «поселка» как внутригородских территорий — муниципальный образований. С учетом сказанного в нормативные правовые акты Санкт-Петербурга следует внести изменения, отказавшись от таких видов муниципальных образований вообще или заменить их единым термином «городское поселение» в соответствии со смыслом, который вложил в последний федеральный законодатель (ч.1 ст.2 Федеральный закон № 131-ФЗ).

Следует заметить, что сложившуюся ситуацию в территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге можно рассмотреть и в другом ключе. Вопрос об особых видах внутригородских территорий был поставлен в научной литературе, в частности, Е. С. Шугриной, а региональный законодатель собственно понятие «вид внутригородских территорий» не использует. В таком случае термины «город» и «поселение» следует понимать не как вид муниципального образования, а как обозначение категории населенного пункта. Возможность такого подхода прослеживается в упомянутых выше Уставах города Ломоносов и поселка Усть- Ижора. Вместе с тем признать такое решение вопроса о видах муниципальных образований удовлетворительным нельзя. На смену вопросам о статусе «города» и «поселка» приходит вопрос о «муниципальных округах» и диспропорциональности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. По- видимому, окончательно решить данную ситуацию возможно только через установление единообразной системы муниципальных образований в городах федерального значения с учетом опыта территориальной организации местного самоуправления в подобных публично-правовых образованиях за рубежом.

 

Список литературы

1.     Акмалова, А. А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. - Москва: РАГС, 2010. - 96 с.

2.     Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп.// СПС-Консультант плюс.

3.     Кудилинский, М. Н. Муниципальное право России / М. Н. Кудилинский, И. А. Шевелева. - Санкт- Петербург: С.-Петерб. гос. ун-т, 2005. - 224 с.

4.     Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.

5.     Муниципальное право России / Под ред. Н. С. Бондаря. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 794 с.

6.     Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 567 с.

7.     Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.

8.     Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 23 сент. 2009 г.№420-79 с изм. и доп. // СПС-Кодекс.

9.     Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга. Муниципальная власть в Санкт-Петербурге : [офиц. сайт]. - URL: http://омсу-спб.рф

10. О территориальном устройстве Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. №411-68 с изм. и доп. // СПС-Кодекс.

11. О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 авг. 1982 г. // СПС-КонсультантПлюс

12. Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Усть-Ижора: Решение Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга п.Усть-Ижора от 15 нояб. 2011 г. №88-35/2011 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.

13. Устав муниципального образования город Ломоносов: Решение Муниципального Совета муниципального образования город Ломоносов от 29 окт. 2008 г. №335 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.

14. Устав муниципального образования муниципальный округ Оккервиль: Постановление Муниципального Совета муниципального образования Оккервиль от 19 мая 2005 г. №85 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.

15. Устав Санкт-Петербурга: принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 28 февр. 1998 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.

16. Шугрина, Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е. С. Шугрина // Муниципальное право. - 2012. - № 4. - С. 7 - 14.